5月27日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》，首次提出研究建立地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。此前一天，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議要求分類(lèi)清理規(guī)范地方政府已設(shè)立的融資平臺(tái)公司，劃清職能，規(guī)范運(yùn)作，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的放貸管理。
　  2009年投資帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)V型復(fù)蘇后，國(guó)家開(kāi)始關(guān)注地方融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)。由于去年大舉投資和過(guò)度借貸，使得地方融資平臺(tái)債臺(tái)高筑。在此背景下，如何防范地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)顯得極為重要。專(zhuān)家表示，地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控需要更深層次的改革，建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)稅制度是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。
　　地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患引起決策層關(guān)注
　　截至2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額達(dá)7.38萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)70.4%，占一般貸款余額的20.4%，全年新增貸款3.05萬(wàn)億元。因此，融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂(yōu)早就引起了決策層的高度關(guān)注。

　　年初國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，溫家寶總理要求“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”。此后，“防止地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”列入宏觀(guān)政策調(diào)整的重要議事日程。

　　今年兩會(huì)期間，“政府性債務(wù)管理”成為政府工作報(bào)告在“繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策”一節(jié)中提到的一個(gè)引人注目的關(guān)鍵詞。

　　專(zhuān)家表示，政府性債務(wù)是指政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織，以政府名義向國(guó)內(nèi)外或境內(nèi)外承借或擔(dān)保，政府負(fù)有直接或間接償還責(zé)任的債務(wù)。盡管“政府性債務(wù)”涵蓋范圍廣，但當(dāng)前仍是指其中最受關(guān)注的“地方政府融資平臺(tái)的融資”。財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人曾指出，加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，就是要“加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)包括融資平臺(tái)的規(guī)范管理�！�

　　4月14日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議又再次強(qiáng)調(diào)將“加強(qiáng)商業(yè)銀行資本充足率管理和貸款跟蹤檢查，加強(qiáng)地方融資平臺(tái)公司貸款風(fēng)險(xiǎn)管理”作為要重點(diǎn)抓好的工作之一。央行在《2010年一季度中國(guó)貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》中也將“加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)提示，加強(qiáng)地方融資平臺(tái)公司貸款風(fēng)險(xiǎn)管理”列為下一階段主要政策思路之一。

　　對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主任張平在“兩會(huì)”期間表態(tài)：“如果不能夠正確地處理的話(huà)，就會(huì)帶來(lái)潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，或者說(shuō)是金融風(fēng)險(xiǎn)”。而在全國(guó)政協(xié)委員、交通銀行施羅德基金副總經(jīng)理謝衛(wèi)眼里，地方政府融資平臺(tái)有可能“綁架”財(cái)政和銀行。為此，銀監(jiān)會(huì)已將可能透支地方政府信用的地方融資平臺(tái)列為今年銀行業(yè)三大風(fēng)險(xiǎn)之首。也正因?yàn)槿绱�，政府工作�?bào)告在“政府性債務(wù)管理”前面加上了“切實(shí)加強(qiáng)”這個(gè)限定語(yǔ)，并強(qiáng)調(diào)要“增強(qiáng)內(nèi)外部約束力”，以便“有效防范和化解潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”。

　　“對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，中央政府已經(jīng)給予了高度重視”，張平“兩會(huì)”期間在回答記者提問(wèn)時(shí)表示。事實(shí)上，中央政府的高度重視，已體現(xiàn)在將“政府性債務(wù)管理”寫(xiě)入《政府工作報(bào)告》，使其明確地成為今年各地政府必須高度重視的一項(xiàng)重要工作�！　�

     　風(fēng)險(xiǎn)防控關(guān)鍵是事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配
　　兩會(huì)期間，謝旭人從財(cái)政管理角度表示，要加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，必須綜合分析地方的財(cái)力狀況、承受能力，加以規(guī)范和控制；還應(yīng)當(dāng)對(duì)目前的融資平臺(tái)的融資狀況進(jìn)行進(jìn)一步清理、核實(shí)，以區(qū)分不同情況，分別加以處理。同時(shí)，他認(rèn)為，必須加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)包括融資平臺(tái)的規(guī)范管理，包括建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，建立地方財(cái)政的償債機(jī)制，根據(jù)財(cái)力狀況規(guī)范地方政府融資。此外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)公司發(fā)放貸款的管理，加強(qiáng)資本約束，控制集中度，對(duì)貸款對(duì)象要嚴(yán)格進(jìn)行審核，做到貸前調(diào)查、貸中審查、貸后檢查，提高貸款的質(zhì)量，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)。

　　5月底的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議還特別強(qiáng)調(diào)了“堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為”，并提出對(duì)清理規(guī)范后仍然違反規(guī)定的要依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。

　　近日來(lái)，各地銀行全面清理地方融資平臺(tái)貸款業(yè)務(wù)火熱進(jìn)行。某大型商業(yè)銀行湖南分行人士對(duì)本報(bào)記者表示，目前，該行融資平臺(tái)貸款自查基本進(jìn)入收尾階段。監(jiān)管層給銀行的時(shí)間大限是6月底前全面完成。

　　在具體規(guī)范措施的背后，眾多專(zhuān)家表示，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控需要更深層次的改革，其中地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配是改革的關(guān)鍵。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)巴曙松建議，應(yīng)完善中國(guó)財(cái)稅體制，平衡地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)，降低地方政府對(duì)外融資的依賴(lài)性。

　　中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所黨組書(shū)記、副所長(zhǎng)高培勇也認(rèn)為，各個(gè)行政級(jí)別應(yīng)該重新定位，包括各級(jí)政府的行政權(quán)、立法權(quán)和財(cái)政權(quán)的重新確立。在行政體制尚未理順的情況之下，給地方以舉債的權(quán)利，就可能導(dǎo)致債務(wù)不負(fù)責(zé)任地濫發(fā)，最后只能由中央財(cái)政收拾這個(gè)攤子。

　　專(zhuān)家建議，對(duì)于確實(shí)應(yīng)該由政府承擔(dān)建設(shè)責(zé)任的公益性社會(huì)類(lèi)項(xiàng)目，應(yīng)該通過(guò)加大財(cái)政預(yù)算資金投資和中央轉(zhuǎn)移支付、特殊國(guó)債等多種渠道，安排項(xiàng)目資金。

　　中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授施正文接受本報(bào)記者采訪(fǎng)時(shí)表示，現(xiàn)在的問(wèn)題是地方稅收較少，而地方公共服務(wù)主要是地方的，卻由中央轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付要規(guī)范化，以解決政府間財(cái)政關(guān)系�！耙�(guī)范的轉(zhuǎn)移支付，通過(guò)建立模型進(jìn)行測(cè)算來(lái)確定地方具體的財(cái)政轉(zhuǎn)移，以稅基確定標(biāo)準(zhǔn)支出和收入，在此基礎(chǔ)上補(bǔ)足差額。”施正文表示，以此既可以調(diào)節(jié)中央與地方，地方各級(jí)之間的轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，又可以依此調(diào)整橫向之間的差別，東西部地區(qū)與地區(qū)之間的差別，確保各地區(qū)基本公共投入能夠得到保障。

　　4月1日，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在《求是》雜志上發(fā)表署名文章表示，堅(jiān)定不移深化財(cái)稅體制改革，研究賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓�管理�?quán)，從而培育地方支柱財(cái)源，盡可能增加地方本級(jí)收入。謝旭人在其文中明確表示，“在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓�管理�?quán)”。實(shí)際上，今年“兩會(huì)”上中央和地方在許多問(wèn)題上看法的不一致，很大程度上源于財(cái)政問(wèn)題，謝旭人的文章可能是一個(gè)信號(hào)，如果真的啟動(dòng)分稅制改革，賦予地方足夠的稅權(quán)，或?qū)⒊蔀橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的一個(gè)重要里程碑。

　　施正文則表示，分稅制改革讓中央和地方成為相對(duì)獨(dú)立的征稅主體，關(guān)系更加明確�！胺謾�(quán)存在合理性，是人類(lèi)文明的成果。無(wú)論是集權(quán)國(guó)家，還是其他國(guó)家都有不同程度的分權(quán)。在我國(guó)，也是客觀(guān)上存在的。”施正文說(shuō)，“我就是講，要吸收關(guān)于分權(quán)合理的成分，不是說(shuō)全盤(pán)照搬，來(lái)解決中國(guó)的財(cái)稅關(guān)系問(wèn)題�！�

　　 法制應(yīng)成為地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控的保障
　　專(zhuān)家表示，研究建立地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，法制是制度化的根本保障。施正文表示，財(cái)政監(jiān)督制度、政府投資基本程序，特別是有關(guān)財(cái)政體制、財(cái)權(quán)在中央和地方如何劃分，這些財(cái)稅領(lǐng)域的根本問(wèn)題，要得到法制保障�！拔艺J(rèn)為，要把《財(cái)政法》的立法規(guī)劃盡快列入全國(guó)人大的立法規(guī)劃�！笔┱�文說(shuō)。

　　而在今年《預(yù)算法》的修訂過(guò)程中，在獲知地方舉債寫(xiě)入征求意見(jiàn)稿后，很多人也表達(dá)了憂(yōu)慮之情。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)馬海濤表示，地方債是“一個(gè)比較麻煩的事情”，如果允許地方自行舉債，很多問(wèn)題不易解決但又必須解決。對(duì)此，馬海濤還表示，為防范更大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，必須另行制定公債法，輔以一整套公債預(yù)警體系。對(duì)地方債券的發(fā)債主體資格、發(fā)債方式、舉債規(guī)模、償債機(jī)制和責(zé)任追究等須做出嚴(yán)格規(guī)定，避免因地方政府所發(fā)債務(wù)超出其支付能力導(dǎo)致到期不能償還。

　　施正文則強(qiáng)調(diào)立法的完整性。他表示，預(yù)算法要適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大調(diào)整范圍，如規(guī)定一些超越預(yù)算問(wèn)題的基本財(cái)稅問(wèn)題。就預(yù)算的完整性而言，不能只管預(yù)算內(nèi)的那一塊，不能只管經(jīng)常性的收入，還要對(duì)基金收入、債務(wù)收入、國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)預(yù)算等所有政府取得的收入都應(yīng)該納入預(yù)算。施正文還表示，應(yīng)當(dāng)制定地方稅法，擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)，賦予地方一定的稅收征管權(quán)�！爱�(dāng)然，地方立法不能想怎么立就怎么立，要遵循中央給出的框架，原則和程序。”施正文說(shuō)。此外，施正文還強(qiáng)調(diào)了要加快出臺(tái)《轉(zhuǎn)移支付法》和《政府投資法》。施正文表示，轉(zhuǎn)移支付作為中央與地方基本的財(cái)政關(guān)系，需要通過(guò)法律來(lái)規(guī)范，特別是其中存在的問(wèn)題，如層層扣留、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)大而一般性公共服務(wù)比較少、地區(qū)財(cái)政差異不公等。而《政府投資法》則使政府投資活動(dòng)有法可依，杜絕地方政府舉債搞政績(jī)工程、形象工程等腐敗現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上，專(zhuān)家也強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和檢查，堅(jiān)決克服行政執(zhí)法中的違法違規(guī)現(xiàn)象。要強(qiáng)化對(duì)行政行為的法律監(jiān)督，使各級(jí)政府部門(mén)和人員自覺(jué)依法辦事，確保推進(jìn)科學(xué)發(fā)展的各項(xiàng)任務(wù)和舉措得到有效執(zhí)行。

   本報(bào)短評(píng)
   地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控首先需要加強(qiáng)對(duì)地方政府的融資約束。而深入財(cái)稅體制改革，理順地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配關(guān)系是建立風(fēng)險(xiǎn)防控體制的關(guān)鍵。解決地方政府相對(duì)自主的財(cái)權(quán)，才能徹底去除動(dòng)不動(dòng)就舉債的陋習(xí)。
　 財(cái)稅體制改革是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。短期而言，要加強(qiáng)信貸管控，對(duì)違規(guī)問(wèn)題嚴(yán)懲不貸。針對(duì)地方政府龐大的平臺(tái)貸款，無(wú)論怎么提早未雨綢繆也不為過(guò)�？傮w來(lái)看，地方政府過(guò)度依賴(lài)土地收入；過(guò)度依賴(lài)本來(lái)就不是合規(guī)的政府擔(dān)保。若從這個(gè)角度考量，改政府擔(dān)保為貨真價(jià)實(shí)的抵押或?qū)⑹墙鉀Q之道。