您現(xiàn)在的位置：《旅游法》第十章 附則
第十章 附則
第一百一十一條 本法下列用語(yǔ)的含義：
(一)旅游經(jīng)營(yíng)者，是指旅行社、景區(qū)以及為旅游者提供交通、住宿、餐飲、購(gòu)物、娛樂(lè)等服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者。
(二)景區(qū)，是指為旅游者提供游覽服務(wù)、有明確的管理界限的場(chǎng)所或者區(qū)域。
(三)包價(jià)旅游合同，是指旅行社預(yù)先安排行程，提供或者通過(guò)履行輔助人提供交通、住宿、餐飲、游覽、導(dǎo)游或者領(lǐng)隊(duì)等兩項(xiàng)以上旅游服務(wù)，旅游者以總價(jià)支付旅游費(fèi)用的合同。
(四)組團(tuán)社，是指與旅游者訂立包價(jià)旅游合同的旅行社。
(五)地接社，是指接受組團(tuán)社委托，在目的地接待旅游者的旅行社。
(六)履行輔助人，是指與旅行社存在合同關(guān)系，協(xié)助其履行包價(jià)旅游合同義務(wù)，實(shí)際提供相關(guān)服務(wù)的法人或者自然人。
第一百一十二條 本法自2013年10月1日起施行。
四、簡(jiǎn)要說(shuō)明
(一)對(duì)草案第三章的幾點(diǎn)認(rèn)知
2012年8月27日，《旅游法》草案首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，立刻受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，引起了強(qiáng)烈反響�！堵糜畏ā凡莅甘锹糜伟l(fā)展的里程碑，13億人的眾望所歸，5000多萬(wàn)旅游人的翹首以待，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大勢(shì)所趨。
北京達(dá)沃斯巔峰旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)院作為一個(gè)從業(yè)11年的旅游規(guī)劃企業(yè)，認(rèn)為《旅游法》草案中將“旅游規(guī)劃和促進(jìn)”入法，是一項(xiàng)意義重大的創(chuàng)舉，是旅游規(guī)劃和促進(jìn)落地的依據(jù)，是推進(jìn)旅游規(guī)劃實(shí)施的保障，更是我國(guó)未來(lái)旅游規(guī)劃工作的指向燈。
旅游規(guī)劃入法
推進(jìn)我國(guó)各類(lèi)規(guī)劃落地銜接
旅游涉及到方方面面，每一個(gè)地方、每一個(gè)行業(yè)和每一個(gè)部門(mén)在其中都有其相應(yīng)的關(guān)聯(lián)和鼓動(dòng)，需要與各類(lèi)規(guī)劃相銜接，然而旅游發(fā)展規(guī)劃與我國(guó)規(guī)劃體系的融合和銜接卻并不十分到位，各類(lèi)規(guī)劃，各自為政，影響了旅游規(guī)劃的科學(xué)性和落地性。為此，《旅游法》草案出臺(tái)，并于第三章第二十二條明確指出：“旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制以及與土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)”，由此推進(jìn)了我國(guó)規(guī)劃體系發(fā)展進(jìn)程。
《旅游法》草案明確指出各發(fā)展規(guī)劃之間要相互協(xié)調(diào)，有利于提高旅游發(fā)展規(guī)劃編制效率；《旅游法》草案的出臺(tái)使我國(guó)旅游發(fā)展規(guī)劃有法可循、有法可依，為我國(guó)旅游規(guī)劃行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供了重要保障；同時(shí)有利于從更高層次把握規(guī)劃體系的變化趨勢(shì)，有利于推動(dòng)我國(guó)規(guī)劃體系銜接，促進(jìn)旅游規(guī)劃落地。
旅游規(guī)劃入法
推進(jìn)旅游可持續(xù)發(fā)展
旅游的可持續(xù)發(fā)展，首先是資源的保護(hù)，在保護(hù)的基礎(chǔ)上利用�！堵糜畏ā凡莅冈诼糜我�(guī)劃要求中，明確提出了依法保護(hù)旅游資源，為今后的規(guī)劃提供了法律依據(jù)。草案一方面對(duì)旅游資源進(jìn)行了有效保護(hù)；另一方面，又讓旅游資源能夠得到充分合理的利用。
《旅游法》草案第三章第二十三條從旅游發(fā)展規(guī)劃的角度，提出了對(duì)旅游資源依法保護(hù)的原則和總體要求，對(duì)旅游規(guī)劃提出了新的要求，為旅游資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用提供了法律保障，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
旅游規(guī)劃入法推進(jìn)區(qū)域合作
旅游開(kāi)發(fā)，規(guī)劃先行。旅游規(guī)劃是多層次的，涉及到國(guó)家層面、地方層面、跨區(qū)域?qū)用嬉约皢蝹�(gè)的旅游人，旅游規(guī)劃的層次性，要求多方參與和區(qū)域合作，《旅游法》草案第三章第二十三條和二十四條，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃評(píng)價(jià)的全民參與，加大政策支持，推進(jìn)區(qū)域合作。
《旅游法》草案明確要求各級(jí)人民政府加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督力度，開(kāi)展和完善旅游規(guī)劃的跟綜研究，同時(shí)提出各級(jí)人民政府要制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，打破行政區(qū)劃的局限，有效推進(jìn)跨區(qū)域的全面發(fā)展�！堵糜畏ā凡莅冈诼糜我�(guī)劃方面，明確樹(shù)立規(guī)劃的權(quán)威性，強(qiáng)化規(guī)劃的執(zhí)行力，避免無(wú)序亂開(kāi)發(fā)和濫開(kāi)發(fā)現(xiàn)象的發(fā)生。在旅游促進(jìn)方面，明確政策支持和區(qū)域合作的重要性，推進(jìn)旅游規(guī)劃落地實(shí)施。
旅游規(guī)劃入法
推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)大融合
《旅游法》的出臺(tái)一直備受關(guān)注，其對(duì)旅游業(yè)健康發(fā)展的作用不言而喻。正如國(guó)家旅游局局長(zhǎng)邵琪偉所言，旅游業(yè)界期盼一部立足于中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展實(shí)際、借鑒國(guó)際成熟法律制度、遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律和旅游業(yè)內(nèi)在規(guī)律，體現(xiàn)旅游業(yè)綜合性特點(diǎn)的旅游綜合立法能盡快出臺(tái)。草案第二十八條提到的旅游規(guī)劃項(xiàng)目和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)正體現(xiàn)了《旅游法》的特質(zhì)。草案指出，國(guó)家鼓勵(lì)旅游與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、商業(yè)、文化、體育和科教等產(chǎn)業(yè)及領(lǐng)域融合發(fā)展，支持利用各類(lèi)資源開(kāi)發(fā)具有特色的旅游項(xiàng)目和產(chǎn)品。前半句講的是旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，與誰(shuí)融合；后半句說(shuō)的就是旅游產(chǎn)業(yè)融合化，既要泛化，又要有特色。
《旅游法》草案的出臺(tái)明確了旅游產(chǎn)業(yè)融合的方式和幅度，這對(duì)推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)旅游新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展，引領(lǐng)旅游企業(yè)集團(tuán)化以及開(kāi)辟新的旅游市場(chǎng)、旅游產(chǎn)品有著深遠(yuǎn)的意義，我們期待旅游業(yè)更美好的未來(lái)!
(二)關(guān)于“草案”的說(shuō)明
旅游法是改革開(kāi)放初期啟動(dòng)的立法項(xiàng)目之一，曾列入七屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，國(guó)家旅游局會(huì)同有關(guān)部門(mén)起草出草案。由于當(dāng)時(shí)我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展尚處于起步階段，有關(guān)方面對(duì)立法涉及的一些重要問(wèn)題認(rèn)識(shí)不盡一致，草案未能提請(qǐng)審議。
八屆全國(guó)人大以來(lái)，社會(huì)上要求制定旅游法的呼聲進(jìn)一步提高，全國(guó)人大代表也多次提出議案和建議，要求加快制定旅游法。十一屆全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)成立后，在研究轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展等工作中，結(jié)合議案和建議承辦工作，對(duì)制定旅游法問(wèn)題多次聽(tīng)取國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方的意見(jiàn)和建議。根據(jù)調(diào)研情況，2009年12月，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)牽頭組織國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、國(guó)家旅游局等23個(gè)部門(mén)和有關(guān)專(zhuān)家成立旅游法起草組。兩年多來(lái)，起草組先后舉行5次全體會(huì)議，分別到十幾個(gè)省(區(qū)、市)和有關(guān)國(guó)家開(kāi)展調(diào)研考察，召開(kāi)了數(shù)十次座談會(huì)、研討會(huì)和論證會(huì)，深入研究國(guó)內(nèi)外旅游業(yè)發(fā)展和旅游立法的情況和經(jīng)驗(yàn)，先后形成了三個(gè)階段性草案文本和數(shù)十個(gè)修改稿，并多次征求有關(guān)部門(mén)和省(區(qū)、市)的意見(jiàn)。2012年3月14日，財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)第64次全體會(huì)議審議并通過(guò)了旅游法草案。
1、立法必要性
旅游業(yè)屬于涉及范圍廣、消耗資源低、帶動(dòng)系數(shù)大、創(chuàng)造就業(yè)多、綜合效益好的服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人的全面發(fā)展具有舉足輕重的作用，有人將其歸納為無(wú)煙囪“工業(yè)”、無(wú)校舍“教育”、無(wú)廣告“宣傳”、無(wú)會(huì)場(chǎng)“外交”。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)從小到大、由弱變強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越發(fā)展。截至2011年底，全國(guó)各類(lèi)旅游景區(qū)景點(diǎn)達(dá)到兩萬(wàn)多處，旅行社達(dá)到兩萬(wàn)多個(gè)，星級(jí)飯店達(dá)到一萬(wàn)多家，旅游直接從業(yè)人數(shù)超過(guò)1300萬(wàn)人，國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)超過(guò)26億人(次)，接待入境旅游超過(guò)1.35億人(次)，公民出境旅游超過(guò)7000萬(wàn)人(次)，國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)規(guī)模居全球第一位，接待入境旅游人數(shù)和公民出境旅游消費(fèi)居全球第三位。旅游業(yè)的跨越發(fā)展，極大地拉動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加了勞動(dòng)就業(yè)，擴(kuò)大了消費(fèi)需求，帶動(dòng)了旅游資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用，促進(jìn)了區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，豐富了居民的精神文化生活，增進(jìn)了中國(guó)人民與世界各國(guó)人民的相互了解和友誼。
許多國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，人均GDP達(dá)到3000美元左右時(shí)，居民出游意愿顯著增強(qiáng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長(zhǎng)、居民收入和生活水平逐步提高、全面建設(shè)小康社會(huì)步伐顯著加快，人民群眾對(duì)旅游業(yè)發(fā)展提出更高的要求。順應(yīng)各族人民過(guò)上美好生活的新期待，不斷豐富旅游產(chǎn)品，提升旅游服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，把旅游業(yè)培育成國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿(mǎn)意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，迫切需要制定一部綜合性的旅游法。
(1)制定旅游法是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、增加勞動(dòng)就業(yè)的迫切需要。旅游業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，也是勞動(dòng)密集型的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。旅游消費(fèi)是最終消費(fèi)和大眾化消費(fèi)。通過(guò)立法促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展，可以有效帶動(dòng)社會(huì)投資和居民最終消費(fèi)，提高第三產(chǎn)業(yè)比重，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，降低就業(yè)成本，擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模，優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)，增加旅游接待地居民收入。
(2)制定旅游法是規(guī)范旅游市場(chǎng)、促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。旅游包括吃住行游購(gòu)?qiáng)柿笠�，涉及一百多個(gè)行業(yè)。協(xié)調(diào)旅游管理與有關(guān)行業(yè)的關(guān)系是一項(xiàng)比較復(fù)雜、難度較大的工作。目前我國(guó)旅游市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題比較嚴(yán)重，特別是愈演愈烈的“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”經(jīng)營(yíng)模式，嚴(yán)重?fù)p害旅游者和經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，迫切需要制定旅游法明確一些基本法律規(guī)范和旅游合同特殊規(guī)定，建立和改進(jìn)旅游與相關(guān)行業(yè)管理的協(xié)調(diào)機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。
(3)制定旅游法是提升法律層次、完善旅游法律制度的迫切需要。目前我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的旅游法，對(duì)旅游活動(dòng)的規(guī)范主要依賴(lài)國(guó)務(wù)院制定的《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》等行政法規(guī)、31個(gè)省(區(qū)、市)制定的《旅游管理?xiàng)l例》或《旅游業(yè)條例》等地方性法規(guī)以及有關(guān)部門(mén)制定的旅游行政規(guī)章。由于缺少上位法支持，這些法規(guī)規(guī)章不能規(guī)定一些基本民事制度和協(xié)調(diào)與相關(guān)法律的關(guān)系，難以適應(yīng)旅游業(yè)跨地域、跨行業(yè)發(fā)展的需要。制定旅游法，提升法律層次，對(duì)完善我國(guó)旅游法律制度、促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展意義重大。
(4)制定旅游法是促進(jìn)國(guó)際交往、協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)外旅游法律制度的迫切需要。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)有60多個(gè)國(guó)家或地區(qū)制定了旅游法律，世界旅游組織、歐盟也制定了相關(guān)公約。隨著我國(guó)境內(nèi)居民出境旅游和境外居民入境旅游日趨頻繁，國(guó)際交往日益增多，需要把一些通行的國(guó)際法準(zhǔn)則通過(guò)國(guó)內(nèi)法加以確認(rèn)，促進(jìn)我國(guó)旅游法律制度與相關(guān)國(guó)家或地區(qū)法律制度的銜接。
2、立法總體思路
根據(jù)旅游業(yè)的地位和特點(diǎn)，經(jīng)反復(fù)研究，確立了制定旅游法的總體思路：
(1)采取綜合立法模式。我國(guó)目前還沒(méi)有一部規(guī)范旅游的法律，在明確旅游發(fā)展促進(jìn)措施、明確旅游者權(quán)益、明確旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求、確立統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則和規(guī)范的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、建立國(guó)家旅游發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制等方面都有緊迫的立法需求。因當(dāng)前很難對(duì)上述各類(lèi)旅游立法需求分別制定單項(xiàng)法律，故宜采取綜合立法模式。
(2)突出保障旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。堅(jiān)持以人為本，安全第一，以保障旅游者合法權(quán)益為主線(xiàn)，平衡旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游從業(yè)人員之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，強(qiáng)化政府監(jiān)管，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，保護(hù)和合理利用資源，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
(3)實(shí)行統(tǒng)一的旅游市場(chǎng)準(zhǔn)則。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，明確并細(xì)化各市場(chǎng)主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，著力解決旅游資源及其經(jīng)營(yíng)管理中部門(mén)、行業(yè)和地區(qū)分割問(wèn)題，實(shí)行統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)準(zhǔn)則，破除體制機(jī)制性障礙。
(4)注重發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。既保證全國(guó)旅游業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理和市場(chǎng)規(guī)則的統(tǒng)一，又為地方根據(jù)自身特點(diǎn)制定法規(guī)和政策并組織實(shí)施留下適當(dāng)空間。
(5)總結(jié)我國(guó)旅游發(fā)展和旅游監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)。充分吸收行之有效的政策和制度，把國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2009〕41號(hào))和“十二五”規(guī)劃提出的有關(guān)要求上升為法律，使其制度化、規(guī)范化。
(6)做好與現(xiàn)行法律和國(guó)際通行做法的銜接。在旅游立法框架下，做好與涉及旅游的各行業(yè)已有法律規(guī)范的銜接，做好與國(guó)際通行的行業(yè)規(guī)則的銜接。
3、草案主要內(nèi)容
根據(jù)立法總體思路，旅游法草案共設(shè)十章98條，除總則、法律責(zé)任和附則外，分別對(duì)旅游者、旅游規(guī)劃和促進(jìn)、旅游經(jīng)營(yíng)、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)管、權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容作了規(guī)定。
(1)關(guān)于旅游者權(quán)利義務(wù)。草案將旅游者權(quán)利義務(wù)單設(shè)一章。在權(quán)利方面，體現(xiàn)以人為本的思想，突出旅游者權(quán)益保護(hù)的地位；在義務(wù)方面，強(qiáng)調(diào)旅游者有尊重旅游目的地習(xí)俗、愛(ài)護(hù)旅游資源和不損害當(dāng)?shù)鼐用瘛⑵渌糜握�、旅游�?jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的義務(wù)。特別針對(duì)借旅游為名非法滯留等現(xiàn)象，對(duì)出境旅游者在境外的義務(wù)和入境旅游者在境內(nèi)的權(quán)利義務(wù)作了規(guī)定。
(2)關(guān)于旅游規(guī)劃和促進(jìn)。根據(jù)立法技術(shù)規(guī)范的要求，草案第三章對(duì)旅游發(fā)展規(guī)劃編制的主體、內(nèi)容和規(guī)劃的銜接、評(píng)價(jià)作了規(guī)定。在旅游促進(jìn)方面，主要規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)業(yè)政策和資金方面加大對(duì)旅游業(yè)的支持，編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)充分考慮旅游設(shè)施建設(shè)的要求，加強(qiáng)旅游宣傳和信息服務(wù)，鼓勵(lì)和支持旅游職業(yè)教育和培訓(xùn)，提高從業(yè)人員素質(zhì)等方面的內(nèi)容。
(3)關(guān)于旅游經(jīng)營(yíng)。草案第四章對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者資質(zhì)、從業(yè)人員資格以及經(jīng)營(yíng)規(guī)則作了規(guī)定。一是對(duì)旅行社實(shí)行經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)許可，對(duì)導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)實(shí)行執(zhí)業(yè)許可；二是規(guī)定旅游經(jīng)營(yíng)的一般規(guī)則，旅行社的有關(guān)經(jīng)營(yíng)規(guī)范，景區(qū)開(kāi)放的條件和門(mén)票管理制度，導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)的從業(yè)規(guī)范，其他旅游經(jīng)營(yíng)形式的特別規(guī)定；三是對(duì)與旅游密切相關(guān)的交通、住宿、餐飲、購(gòu)物、娛樂(lè)的經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行銜接性規(guī)定。
(4)關(guān)于旅游服務(wù)合同。旅游服務(wù)合同具有關(guān)系復(fù)雜性、合同主體雙方不完全對(duì)等、合同目的非物質(zhì)性、合同履行人身關(guān)聯(lián)性等特點(diǎn)。根據(jù)這些特點(diǎn)，草案第五章主要對(duì)包價(jià)旅游合同的訂立、變更、解除、違約作了詳細(xì)規(guī)定，并對(duì)旅游安排、代訂、咨詢(xún)合同和住宿合同銜接作了原則規(guī)定。
(5)關(guān)于旅游安全。草案對(duì)旅游安全高度重視，第六章專(zhuān)門(mén)作了規(guī)范。一是明確了政府的旅游安全職責(zé)；二是建立了旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度；三是對(duì)旅游過(guò)程中突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)提出了要求；四是規(guī)定了景區(qū)流量控制制度。另外，還對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者的安全保障、安全警示、事故救助處置作了規(guī)定。
(6)關(guān)于旅游監(jiān)管。根據(jù)旅游管理涉及多個(gè)部門(mén)的特點(diǎn)，草案第七章確立了有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)的旅游市場(chǎng)監(jiān)管工作機(jī)制和旅游違法行為查處信息共享機(jī)制，要求有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)旅游監(jiān)管，及時(shí)查處旅游違法行為。
(7)關(guān)于權(quán)利救濟(jì)。為了解決目前旅游糾紛高發(fā)、解決機(jī)制不順等問(wèn)題，草案第八章從有利于旅游者權(quán)益保護(hù)和旅游糾紛解決的角度，對(duì)投訴處理、調(diào)解、仲裁、訴訟進(jìn)行了一些規(guī)定，為解決爭(zhēng)議提供了法律途徑。
4、對(duì)幾個(gè)問(wèn)題的說(shuō)明
(1)關(guān)于本法調(diào)整范圍。旅游法作為國(guó)內(nèi)法，只能規(guī)范國(guó)內(nèi)旅游活動(dòng)和旅游經(jīng)營(yíng)，對(duì)國(guó)內(nèi)旅游經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)承辦的組織境內(nèi)居民出境旅游及境外居民入境旅游，草案也從經(jīng)營(yíng)者和旅游者的角度進(jìn)行了必要的規(guī)定。為此，草案第二條規(guī)定“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的旅游與旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，包括在境內(nèi)組織的出境旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本法”。
(2)關(guān)于資源保護(hù)。旅游資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系一直備受關(guān)注，不少同志建議草案對(duì)旅游資源保護(hù)多作一些規(guī)定。目前，我國(guó)已經(jīng)制定了土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、文物保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法、森林法、草原法、風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例、自然保護(hù)區(qū)條例等20多部法律和法規(guī)，對(duì)自然的、人文的資源保護(hù)分別作出了詳細(xì)的、具體的規(guī)定，旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者在旅游活動(dòng)中都應(yīng)當(dāng)依法履行相關(guān)的保護(hù)義務(wù)。因此，草案在對(duì)上述法律法規(guī)進(jìn)行銜接性規(guī)定的同時(shí)，第四條確立了旅游業(yè)發(fā)展堅(jiān)持社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則；第二十三條從旅游發(fā)展規(guī)劃的角度提出了對(duì)旅游資源依法保護(hù)的原則和總體要求。
(3)關(guān)于旅游發(fā)展規(guī)劃。旅游規(guī)劃是安排旅游業(yè)發(fā)展及相關(guān)事項(xiàng)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。由于其與多方面相關(guān)聯(lián)，因而在起草中爭(zhēng)議較大。經(jīng)過(guò)多次協(xié)調(diào)，草案將其作為旅游促進(jìn)的一個(gè)重要手段加以規(guī)定，并側(cè)重對(duì)旅游規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃及有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系作了規(guī)定。同時(shí)，草案第二十一條規(guī)定旅游發(fā)展規(guī)劃可以根據(jù)需要對(duì)旅游活動(dòng)聚集的特定區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目、設(shè)施和功能配套提出專(zhuān)門(mén)要求。
(4)關(guān)于解決旅游項(xiàng)目低水平重復(fù)建設(shè)。近些年，不少地方旅游項(xiàng)目存在盲目開(kāi)發(fā)、熱衷建造人工景點(diǎn)、忽視資源的自然價(jià)值和人文內(nèi)涵等問(wèn)題。對(duì)此，草案從規(guī)劃的層面予以規(guī)范，要求在旅游發(fā)展規(guī)劃中明確旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和目標(biāo)、旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)重點(diǎn)、旅游文化建設(shè)、旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)需求等，通過(guò)制定和實(shí)施旅游發(fā)展規(guī)劃來(lái)規(guī)范各方面的行為，解決旅游景點(diǎn)低水平重復(fù)建設(shè)問(wèn)題。
(5)關(guān)于旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。旅游活動(dòng)涉及多個(gè)行業(yè)，為了保障旅游與有關(guān)行業(yè)工作的協(xié)調(diào)，促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展，草案第七條規(guī)定，國(guó)務(wù)院建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)；縣級(jí)以上地方人民政府要明確相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)，對(duì)本地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
(6)關(guān)于旅游市場(chǎng)規(guī)范。對(duì)社會(huì)上反映最為強(qiáng)烈的旅游市場(chǎng)秩序混亂和旅游者維權(quán)困難等問(wèn)題，草案從以下方面進(jìn)行了必要規(guī)范：第一，針對(duì)“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”，規(guī)定旅行社不得以低于成本的價(jià)格招徠、組織、接待旅游者。第二，針對(duì)強(qiáng)迫購(gòu)物和另行付費(fèi)，規(guī)定旅行社組織、接待團(tuán)隊(duì)旅游不得指定購(gòu)物場(chǎng)所，不得強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫購(gòu)物，不得安排任何形式的另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目，導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)用應(yīng)在包價(jià)旅游合同中明示；同時(shí)明確包價(jià)旅游合同內(nèi)容必須包括旅游行程安排、游覽娛樂(lè)項(xiàng)目的具體內(nèi)容和時(shí)間、自由活動(dòng)時(shí)間安排、旅游費(fèi)用及其交納等，旅行社不得在包價(jià)旅游合同約定之外安排收費(fèi)項(xiàng)目或者另行收取費(fèi)用。第三，針對(duì)旅游產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量不高，規(guī)定旅行社組織旅游活動(dòng)應(yīng)當(dāng)向合格的供應(yīng)商訂購(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)，包價(jià)旅游合同內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確交通、住宿、餐飲等旅游服務(wù)的安排和標(biāo)準(zhǔn)。第四，針對(duì)旅游者維權(quán)困難，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)指定或者設(shè)立統(tǒng)一的旅游投訴受理機(jī)構(gòu)，要求受理機(jī)構(gòu)及時(shí)處理或者移交相關(guān)部門(mén)處理，并告知投訴者；根據(jù)旅游糾紛中旅游者多為異地訴訟的特點(diǎn)，設(shè)置了特殊地域管轄制度。此外，草案還強(qiáng)化了旅游行政主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，加大了旅行社和導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)等旅游從業(yè)人員的法律責(zé)任。
五、草案審議
2012年8月27日，《中華人民共和國(guó)旅游法(草案)》首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，并向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)。一時(shí)間，旅游法受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，引起了強(qiáng)烈反響。草案內(nèi)容涉及旅游者、旅游規(guī)劃和促進(jìn)、旅游經(jīng)營(yíng)、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)管、權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容。旅游法采取綜合立法模式，突出保障旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，堅(jiān)持以人為本，安全第一。各方普遍認(rèn)為，旅游法的出臺(tái)將是中國(guó)旅游發(fā)展的里程碑，是所有旅游者的眾望所歸，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大勢(shì)所趨。
十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議2013年4月23日審議的旅游法草案將焦點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)景區(qū)門(mén)票，強(qiáng)調(diào)景區(qū)門(mén)票價(jià)格不能說(shuō)漲就漲，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范程序。
六、焦點(diǎn)問(wèn)題
【票價(jià)】 門(mén)票漲價(jià)要舉行聽(tīng)證
對(duì)比二審稿，2013年4月的三審稿明確提出，“景區(qū)提高門(mén)票價(jià)格應(yīng)當(dāng)提前六個(gè)月公布”；同時(shí)新增了控制景區(qū)門(mén)票等價(jià)格上漲的程序方面的規(guī)定，“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制門(mén)票和另行收費(fèi)項(xiàng)目的價(jià)格上漲，擬提高價(jià)格的，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，論證其必要性、合理性”。
【團(tuán)費(fèi)】 不得以不合理低價(jià)“攬客”
三審稿針對(duì)“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”規(guī)定，旅行社不得以不合理低價(jià)組織旅游，誘導(dǎo)、欺騙旅游者，并通過(guò)安排購(gòu)物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)利益。
【導(dǎo)游】 嚴(yán)重違法作業(yè)停業(yè)三年
全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員李飛表示，接待費(fèi)用、要求導(dǎo)游交費(fèi)“買(mǎi)團(tuán)”，也是產(chǎn)生“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的重要原因，據(jù)此，三審稿規(guī)定，旅行社應(yīng)當(dāng)全額向?qū)в沃Ц秾?dǎo)游服務(wù)費(fèi)用；旅行社不得要求導(dǎo)游墊付或者向?qū)в问杖∪魏钨M(fèi)用；組團(tuán)社應(yīng)當(dāng)向地接社支付不低于接待和服務(wù)成本的費(fèi)用。
【安全】 禁止景區(qū)超載接待游客
第一百一十一條 本法下列用語(yǔ)的含義：
(一)旅游經(jīng)營(yíng)者，是指旅行社、景區(qū)以及為旅游者提供交通、住宿、餐飲、購(gòu)物、娛樂(lè)等服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者。
(二)景區(qū)，是指為旅游者提供游覽服務(wù)、有明確的管理界限的場(chǎng)所或者區(qū)域。
(三)包價(jià)旅游合同，是指旅行社預(yù)先安排行程，提供或者通過(guò)履行輔助人提供交通、住宿、餐飲、游覽、導(dǎo)游或者領(lǐng)隊(duì)等兩項(xiàng)以上旅游服務(wù)，旅游者以總價(jià)支付旅游費(fèi)用的合同。
(四)組團(tuán)社，是指與旅游者訂立包價(jià)旅游合同的旅行社。
(五)地接社，是指接受組團(tuán)社委托，在目的地接待旅游者的旅行社。
(六)履行輔助人，是指與旅行社存在合同關(guān)系，協(xié)助其履行包價(jià)旅游合同義務(wù)，實(shí)際提供相關(guān)服務(wù)的法人或者自然人。
第一百一十二條 本法自2013年10月1日起施行。
四、簡(jiǎn)要說(shuō)明
(一)對(duì)草案第三章的幾點(diǎn)認(rèn)知
2012年8月27日，《旅游法》草案首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，立刻受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，引起了強(qiáng)烈反響�！堵糜畏ā凡莅甘锹糜伟l(fā)展的里程碑，13億人的眾望所歸，5000多萬(wàn)旅游人的翹首以待，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大勢(shì)所趨。
北京達(dá)沃斯巔峰旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)院作為一個(gè)從業(yè)11年的旅游規(guī)劃企業(yè)，認(rèn)為《旅游法》草案中將“旅游規(guī)劃和促進(jìn)”入法，是一項(xiàng)意義重大的創(chuàng)舉，是旅游規(guī)劃和促進(jìn)落地的依據(jù)，是推進(jìn)旅游規(guī)劃實(shí)施的保障，更是我國(guó)未來(lái)旅游規(guī)劃工作的指向燈。
旅游規(guī)劃入法
推進(jìn)我國(guó)各類(lèi)規(guī)劃落地銜接
旅游涉及到方方面面，每一個(gè)地方、每一個(gè)行業(yè)和每一個(gè)部門(mén)在其中都有其相應(yīng)的關(guān)聯(lián)和鼓動(dòng)，需要與各類(lèi)規(guī)劃相銜接，然而旅游發(fā)展規(guī)劃與我國(guó)規(guī)劃體系的融合和銜接卻并不十分到位，各類(lèi)規(guī)劃，各自為政，影響了旅游規(guī)劃的科學(xué)性和落地性。為此，《旅游法》草案出臺(tái)，并于第三章第二十二條明確指出：“旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制以及與土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)”，由此推進(jìn)了我國(guó)規(guī)劃體系發(fā)展進(jìn)程。
《旅游法》草案明確指出各發(fā)展規(guī)劃之間要相互協(xié)調(diào)，有利于提高旅游發(fā)展規(guī)劃編制效率；《旅游法》草案的出臺(tái)使我國(guó)旅游發(fā)展規(guī)劃有法可循、有法可依，為我國(guó)旅游規(guī)劃行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供了重要保障；同時(shí)有利于從更高層次把握規(guī)劃體系的變化趨勢(shì)，有利于推動(dòng)我國(guó)規(guī)劃體系銜接，促進(jìn)旅游規(guī)劃落地。
旅游規(guī)劃入法
推進(jìn)旅游可持續(xù)發(fā)展
旅游的可持續(xù)發(fā)展，首先是資源的保護(hù)，在保護(hù)的基礎(chǔ)上利用�！堵糜畏ā凡莅冈诼糜我�(guī)劃要求中，明確提出了依法保護(hù)旅游資源，為今后的規(guī)劃提供了法律依據(jù)。草案一方面對(duì)旅游資源進(jìn)行了有效保護(hù)；另一方面，又讓旅游資源能夠得到充分合理的利用。
《旅游法》草案第三章第二十三條從旅游發(fā)展規(guī)劃的角度，提出了對(duì)旅游資源依法保護(hù)的原則和總體要求，對(duì)旅游規(guī)劃提出了新的要求，為旅游資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用提供了法律保障，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
旅游規(guī)劃入法推進(jìn)區(qū)域合作
旅游開(kāi)發(fā)，規(guī)劃先行。旅游規(guī)劃是多層次的，涉及到國(guó)家層面、地方層面、跨區(qū)域?qū)用嬉约皢蝹�(gè)的旅游人，旅游規(guī)劃的層次性，要求多方參與和區(qū)域合作，《旅游法》草案第三章第二十三條和二十四條，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃評(píng)價(jià)的全民參與，加大政策支持，推進(jìn)區(qū)域合作。
《旅游法》草案明確要求各級(jí)人民政府加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督力度，開(kāi)展和完善旅游規(guī)劃的跟綜研究，同時(shí)提出各級(jí)人民政府要制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，打破行政區(qū)劃的局限，有效推進(jìn)跨區(qū)域的全面發(fā)展�！堵糜畏ā凡莅冈诼糜我�(guī)劃方面，明確樹(shù)立規(guī)劃的權(quán)威性，強(qiáng)化規(guī)劃的執(zhí)行力，避免無(wú)序亂開(kāi)發(fā)和濫開(kāi)發(fā)現(xiàn)象的發(fā)生。在旅游促進(jìn)方面，明確政策支持和區(qū)域合作的重要性，推進(jìn)旅游規(guī)劃落地實(shí)施。
旅游規(guī)劃入法
推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)大融合
《旅游法》的出臺(tái)一直備受關(guān)注，其對(duì)旅游業(yè)健康發(fā)展的作用不言而喻。正如國(guó)家旅游局局長(zhǎng)邵琪偉所言，旅游業(yè)界期盼一部立足于中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展實(shí)際、借鑒國(guó)際成熟法律制度、遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律和旅游業(yè)內(nèi)在規(guī)律，體現(xiàn)旅游業(yè)綜合性特點(diǎn)的旅游綜合立法能盡快出臺(tái)。草案第二十八條提到的旅游規(guī)劃項(xiàng)目和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)正體現(xiàn)了《旅游法》的特質(zhì)。草案指出，國(guó)家鼓勵(lì)旅游與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、商業(yè)、文化、體育和科教等產(chǎn)業(yè)及領(lǐng)域融合發(fā)展，支持利用各類(lèi)資源開(kāi)發(fā)具有特色的旅游項(xiàng)目和產(chǎn)品。前半句講的是旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，與誰(shuí)融合；后半句說(shuō)的就是旅游產(chǎn)業(yè)融合化，既要泛化，又要有特色。
《旅游法》草案的出臺(tái)明確了旅游產(chǎn)業(yè)融合的方式和幅度，這對(duì)推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)旅游新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展，引領(lǐng)旅游企業(yè)集團(tuán)化以及開(kāi)辟新的旅游市場(chǎng)、旅游產(chǎn)品有著深遠(yuǎn)的意義，我們期待旅游業(yè)更美好的未來(lái)!
(二)關(guān)于“草案”的說(shuō)明
旅游法是改革開(kāi)放初期啟動(dòng)的立法項(xiàng)目之一，曾列入七屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，國(guó)家旅游局會(huì)同有關(guān)部門(mén)起草出草案。由于當(dāng)時(shí)我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展尚處于起步階段，有關(guān)方面對(duì)立法涉及的一些重要問(wèn)題認(rèn)識(shí)不盡一致，草案未能提請(qǐng)審議。
八屆全國(guó)人大以來(lái)，社會(huì)上要求制定旅游法的呼聲進(jìn)一步提高，全國(guó)人大代表也多次提出議案和建議，要求加快制定旅游法。十一屆全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)成立后，在研究轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展等工作中，結(jié)合議案和建議承辦工作，對(duì)制定旅游法問(wèn)題多次聽(tīng)取國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方的意見(jiàn)和建議。根據(jù)調(diào)研情況，2009年12月，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)牽頭組織國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、國(guó)家旅游局等23個(gè)部門(mén)和有關(guān)專(zhuān)家成立旅游法起草組。兩年多來(lái)，起草組先后舉行5次全體會(huì)議，分別到十幾個(gè)省(區(qū)、市)和有關(guān)國(guó)家開(kāi)展調(diào)研考察，召開(kāi)了數(shù)十次座談會(huì)、研討會(huì)和論證會(huì)，深入研究國(guó)內(nèi)外旅游業(yè)發(fā)展和旅游立法的情況和經(jīng)驗(yàn)，先后形成了三個(gè)階段性草案文本和數(shù)十個(gè)修改稿，并多次征求有關(guān)部門(mén)和省(區(qū)、市)的意見(jiàn)。2012年3月14日，財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)第64次全體會(huì)議審議并通過(guò)了旅游法草案。
1、立法必要性
旅游業(yè)屬于涉及范圍廣、消耗資源低、帶動(dòng)系數(shù)大、創(chuàng)造就業(yè)多、綜合效益好的服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人的全面發(fā)展具有舉足輕重的作用，有人將其歸納為無(wú)煙囪“工業(yè)”、無(wú)校舍“教育”、無(wú)廣告“宣傳”、無(wú)會(huì)場(chǎng)“外交”。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)從小到大、由弱變強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越發(fā)展。截至2011年底，全國(guó)各類(lèi)旅游景區(qū)景點(diǎn)達(dá)到兩萬(wàn)多處，旅行社達(dá)到兩萬(wàn)多個(gè)，星級(jí)飯店達(dá)到一萬(wàn)多家，旅游直接從業(yè)人數(shù)超過(guò)1300萬(wàn)人，國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)超過(guò)26億人(次)，接待入境旅游超過(guò)1.35億人(次)，公民出境旅游超過(guò)7000萬(wàn)人(次)，國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)規(guī)模居全球第一位，接待入境旅游人數(shù)和公民出境旅游消費(fèi)居全球第三位。旅游業(yè)的跨越發(fā)展，極大地拉動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加了勞動(dòng)就業(yè)，擴(kuò)大了消費(fèi)需求，帶動(dòng)了旅游資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用，促進(jìn)了區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，豐富了居民的精神文化生活，增進(jìn)了中國(guó)人民與世界各國(guó)人民的相互了解和友誼。
許多國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，人均GDP達(dá)到3000美元左右時(shí)，居民出游意愿顯著增強(qiáng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長(zhǎng)、居民收入和生活水平逐步提高、全面建設(shè)小康社會(huì)步伐顯著加快，人民群眾對(duì)旅游業(yè)發(fā)展提出更高的要求。順應(yīng)各族人民過(guò)上美好生活的新期待，不斷豐富旅游產(chǎn)品，提升旅游服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，把旅游業(yè)培育成國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿(mǎn)意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，迫切需要制定一部綜合性的旅游法。
(1)制定旅游法是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、增加勞動(dòng)就業(yè)的迫切需要。旅游業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，也是勞動(dòng)密集型的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。旅游消費(fèi)是最終消費(fèi)和大眾化消費(fèi)。通過(guò)立法促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展，可以有效帶動(dòng)社會(huì)投資和居民最終消費(fèi)，提高第三產(chǎn)業(yè)比重，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，降低就業(yè)成本，擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模，優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)，增加旅游接待地居民收入。
(2)制定旅游法是規(guī)范旅游市場(chǎng)、促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。旅游包括吃住行游購(gòu)?qiáng)柿笠�，涉及一百多個(gè)行業(yè)。協(xié)調(diào)旅游管理與有關(guān)行業(yè)的關(guān)系是一項(xiàng)比較復(fù)雜、難度較大的工作。目前我國(guó)旅游市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題比較嚴(yán)重，特別是愈演愈烈的“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”經(jīng)營(yíng)模式，嚴(yán)重?fù)p害旅游者和經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，迫切需要制定旅游法明確一些基本法律規(guī)范和旅游合同特殊規(guī)定，建立和改進(jìn)旅游與相關(guān)行業(yè)管理的協(xié)調(diào)機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。
(3)制定旅游法是提升法律層次、完善旅游法律制度的迫切需要。目前我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的旅游法，對(duì)旅游活動(dòng)的規(guī)范主要依賴(lài)國(guó)務(wù)院制定的《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》等行政法規(guī)、31個(gè)省(區(qū)、市)制定的《旅游管理?xiàng)l例》或《旅游業(yè)條例》等地方性法規(guī)以及有關(guān)部門(mén)制定的旅游行政規(guī)章。由于缺少上位法支持，這些法規(guī)規(guī)章不能規(guī)定一些基本民事制度和協(xié)調(diào)與相關(guān)法律的關(guān)系，難以適應(yīng)旅游業(yè)跨地域、跨行業(yè)發(fā)展的需要。制定旅游法，提升法律層次，對(duì)完善我國(guó)旅游法律制度、促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展意義重大。
(4)制定旅游法是促進(jìn)國(guó)際交往、協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)外旅游法律制度的迫切需要。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)有60多個(gè)國(guó)家或地區(qū)制定了旅游法律，世界旅游組織、歐盟也制定了相關(guān)公約。隨著我國(guó)境內(nèi)居民出境旅游和境外居民入境旅游日趨頻繁，國(guó)際交往日益增多，需要把一些通行的國(guó)際法準(zhǔn)則通過(guò)國(guó)內(nèi)法加以確認(rèn)，促進(jìn)我國(guó)旅游法律制度與相關(guān)國(guó)家或地區(qū)法律制度的銜接。
2、立法總體思路
根據(jù)旅游業(yè)的地位和特點(diǎn)，經(jīng)反復(fù)研究，確立了制定旅游法的總體思路：
(1)采取綜合立法模式。我國(guó)目前還沒(méi)有一部規(guī)范旅游的法律，在明確旅游發(fā)展促進(jìn)措施、明確旅游者權(quán)益、明確旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求、確立統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則和規(guī)范的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、建立國(guó)家旅游發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制等方面都有緊迫的立法需求。因當(dāng)前很難對(duì)上述各類(lèi)旅游立法需求分別制定單項(xiàng)法律，故宜采取綜合立法模式。
(2)突出保障旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。堅(jiān)持以人為本，安全第一，以保障旅游者合法權(quán)益為主線(xiàn)，平衡旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游從業(yè)人員之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，強(qiáng)化政府監(jiān)管，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，保護(hù)和合理利用資源，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
(3)實(shí)行統(tǒng)一的旅游市場(chǎng)準(zhǔn)則。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，明確并細(xì)化各市場(chǎng)主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，著力解決旅游資源及其經(jīng)營(yíng)管理中部門(mén)、行業(yè)和地區(qū)分割問(wèn)題，實(shí)行統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)準(zhǔn)則，破除體制機(jī)制性障礙。
(4)注重發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。既保證全國(guó)旅游業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理和市場(chǎng)規(guī)則的統(tǒng)一，又為地方根據(jù)自身特點(diǎn)制定法規(guī)和政策并組織實(shí)施留下適當(dāng)空間。
(5)總結(jié)我國(guó)旅游發(fā)展和旅游監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)。充分吸收行之有效的政策和制度，把國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2009〕41號(hào))和“十二五”規(guī)劃提出的有關(guān)要求上升為法律，使其制度化、規(guī)范化。
(6)做好與現(xiàn)行法律和國(guó)際通行做法的銜接。在旅游立法框架下，做好與涉及旅游的各行業(yè)已有法律規(guī)范的銜接，做好與國(guó)際通行的行業(yè)規(guī)則的銜接。
3、草案主要內(nèi)容
根據(jù)立法總體思路，旅游法草案共設(shè)十章98條，除總則、法律責(zé)任和附則外，分別對(duì)旅游者、旅游規(guī)劃和促進(jìn)、旅游經(jīng)營(yíng)、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)管、權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容作了規(guī)定。
(1)關(guān)于旅游者權(quán)利義務(wù)。草案將旅游者權(quán)利義務(wù)單設(shè)一章。在權(quán)利方面，體現(xiàn)以人為本的思想，突出旅游者權(quán)益保護(hù)的地位；在義務(wù)方面，強(qiáng)調(diào)旅游者有尊重旅游目的地習(xí)俗、愛(ài)護(hù)旅游資源和不損害當(dāng)?shù)鼐用瘛⑵渌糜握�、旅游�?jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的義務(wù)。特別針對(duì)借旅游為名非法滯留等現(xiàn)象，對(duì)出境旅游者在境外的義務(wù)和入境旅游者在境內(nèi)的權(quán)利義務(wù)作了規(guī)定。
(2)關(guān)于旅游規(guī)劃和促進(jìn)。根據(jù)立法技術(shù)規(guī)范的要求，草案第三章對(duì)旅游發(fā)展規(guī)劃編制的主體、內(nèi)容和規(guī)劃的銜接、評(píng)價(jià)作了規(guī)定。在旅游促進(jìn)方面，主要規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)業(yè)政策和資金方面加大對(duì)旅游業(yè)的支持，編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)充分考慮旅游設(shè)施建設(shè)的要求，加強(qiáng)旅游宣傳和信息服務(wù)，鼓勵(lì)和支持旅游職業(yè)教育和培訓(xùn)，提高從業(yè)人員素質(zhì)等方面的內(nèi)容。
(3)關(guān)于旅游經(jīng)營(yíng)。草案第四章對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者資質(zhì)、從業(yè)人員資格以及經(jīng)營(yíng)規(guī)則作了規(guī)定。一是對(duì)旅行社實(shí)行經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)許可，對(duì)導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)實(shí)行執(zhí)業(yè)許可；二是規(guī)定旅游經(jīng)營(yíng)的一般規(guī)則，旅行社的有關(guān)經(jīng)營(yíng)規(guī)范，景區(qū)開(kāi)放的條件和門(mén)票管理制度，導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)的從業(yè)規(guī)范，其他旅游經(jīng)營(yíng)形式的特別規(guī)定；三是對(duì)與旅游密切相關(guān)的交通、住宿、餐飲、購(gòu)物、娛樂(lè)的經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行銜接性規(guī)定。
(4)關(guān)于旅游服務(wù)合同。旅游服務(wù)合同具有關(guān)系復(fù)雜性、合同主體雙方不完全對(duì)等、合同目的非物質(zhì)性、合同履行人身關(guān)聯(lián)性等特點(diǎn)。根據(jù)這些特點(diǎn)，草案第五章主要對(duì)包價(jià)旅游合同的訂立、變更、解除、違約作了詳細(xì)規(guī)定，并對(duì)旅游安排、代訂、咨詢(xún)合同和住宿合同銜接作了原則規(guī)定。
(5)關(guān)于旅游安全。草案對(duì)旅游安全高度重視，第六章專(zhuān)門(mén)作了規(guī)范。一是明確了政府的旅游安全職責(zé)；二是建立了旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度；三是對(duì)旅游過(guò)程中突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)提出了要求；四是規(guī)定了景區(qū)流量控制制度。另外，還對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者的安全保障、安全警示、事故救助處置作了規(guī)定。
(6)關(guān)于旅游監(jiān)管。根據(jù)旅游管理涉及多個(gè)部門(mén)的特點(diǎn)，草案第七章確立了有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)的旅游市場(chǎng)監(jiān)管工作機(jī)制和旅游違法行為查處信息共享機(jī)制，要求有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)旅游監(jiān)管，及時(shí)查處旅游違法行為。
(7)關(guān)于權(quán)利救濟(jì)。為了解決目前旅游糾紛高發(fā)、解決機(jī)制不順等問(wèn)題，草案第八章從有利于旅游者權(quán)益保護(hù)和旅游糾紛解決的角度，對(duì)投訴處理、調(diào)解、仲裁、訴訟進(jìn)行了一些規(guī)定，為解決爭(zhēng)議提供了法律途徑。
4、對(duì)幾個(gè)問(wèn)題的說(shuō)明
(1)關(guān)于本法調(diào)整范圍。旅游法作為國(guó)內(nèi)法，只能規(guī)范國(guó)內(nèi)旅游活動(dòng)和旅游經(jīng)營(yíng)，對(duì)國(guó)內(nèi)旅游經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)承辦的組織境內(nèi)居民出境旅游及境外居民入境旅游，草案也從經(jīng)營(yíng)者和旅游者的角度進(jìn)行了必要的規(guī)定。為此，草案第二條規(guī)定“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的旅游與旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，包括在境內(nèi)組織的出境旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本法”。
(2)關(guān)于資源保護(hù)。旅游資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系一直備受關(guān)注，不少同志建議草案對(duì)旅游資源保護(hù)多作一些規(guī)定。目前，我國(guó)已經(jīng)制定了土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、文物保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法、森林法、草原法、風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例、自然保護(hù)區(qū)條例等20多部法律和法規(guī)，對(duì)自然的、人文的資源保護(hù)分別作出了詳細(xì)的、具體的規(guī)定，旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者在旅游活動(dòng)中都應(yīng)當(dāng)依法履行相關(guān)的保護(hù)義務(wù)。因此，草案在對(duì)上述法律法規(guī)進(jìn)行銜接性規(guī)定的同時(shí)，第四條確立了旅游業(yè)發(fā)展堅(jiān)持社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則；第二十三條從旅游發(fā)展規(guī)劃的角度提出了對(duì)旅游資源依法保護(hù)的原則和總體要求。
(3)關(guān)于旅游發(fā)展規(guī)劃。旅游規(guī)劃是安排旅游業(yè)發(fā)展及相關(guān)事項(xiàng)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。由于其與多方面相關(guān)聯(lián)，因而在起草中爭(zhēng)議較大。經(jīng)過(guò)多次協(xié)調(diào)，草案將其作為旅游促進(jìn)的一個(gè)重要手段加以規(guī)定，并側(cè)重對(duì)旅游規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃及有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系作了規(guī)定。同時(shí)，草案第二十一條規(guī)定旅游發(fā)展規(guī)劃可以根據(jù)需要對(duì)旅游活動(dòng)聚集的特定區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目、設(shè)施和功能配套提出專(zhuān)門(mén)要求。
(4)關(guān)于解決旅游項(xiàng)目低水平重復(fù)建設(shè)。近些年，不少地方旅游項(xiàng)目存在盲目開(kāi)發(fā)、熱衷建造人工景點(diǎn)、忽視資源的自然價(jià)值和人文內(nèi)涵等問(wèn)題。對(duì)此，草案從規(guī)劃的層面予以規(guī)范，要求在旅游發(fā)展規(guī)劃中明確旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和目標(biāo)、旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)重點(diǎn)、旅游文化建設(shè)、旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)需求等，通過(guò)制定和實(shí)施旅游發(fā)展規(guī)劃來(lái)規(guī)范各方面的行為，解決旅游景點(diǎn)低水平重復(fù)建設(shè)問(wèn)題。
(5)關(guān)于旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。旅游活動(dòng)涉及多個(gè)行業(yè)，為了保障旅游與有關(guān)行業(yè)工作的協(xié)調(diào)，促進(jìn)旅游業(yè)健康發(fā)展，草案第七條規(guī)定，國(guó)務(wù)院建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)；縣級(jí)以上地方人民政府要明確相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)，對(duì)本地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
(6)關(guān)于旅游市場(chǎng)規(guī)范。對(duì)社會(huì)上反映最為強(qiáng)烈的旅游市場(chǎng)秩序混亂和旅游者維權(quán)困難等問(wèn)題，草案從以下方面進(jìn)行了必要規(guī)范：第一，針對(duì)“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”，規(guī)定旅行社不得以低于成本的價(jià)格招徠、組織、接待旅游者。第二，針對(duì)強(qiáng)迫購(gòu)物和另行付費(fèi)，規(guī)定旅行社組織、接待團(tuán)隊(duì)旅游不得指定購(gòu)物場(chǎng)所，不得強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫購(gòu)物，不得安排任何形式的另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目，導(dǎo)游服務(wù)費(fèi)用應(yīng)在包價(jià)旅游合同中明示；同時(shí)明確包價(jià)旅游合同內(nèi)容必須包括旅游行程安排、游覽娛樂(lè)項(xiàng)目的具體內(nèi)容和時(shí)間、自由活動(dòng)時(shí)間安排、旅游費(fèi)用及其交納等，旅行社不得在包價(jià)旅游合同約定之外安排收費(fèi)項(xiàng)目或者另行收取費(fèi)用。第三，針對(duì)旅游產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量不高，規(guī)定旅行社組織旅游活動(dòng)應(yīng)當(dāng)向合格的供應(yīng)商訂購(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)，包價(jià)旅游合同內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確交通、住宿、餐飲等旅游服務(wù)的安排和標(biāo)準(zhǔn)。第四，針對(duì)旅游者維權(quán)困難，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)指定或者設(shè)立統(tǒng)一的旅游投訴受理機(jī)構(gòu)，要求受理機(jī)構(gòu)及時(shí)處理或者移交相關(guān)部門(mén)處理，并告知投訴者；根據(jù)旅游糾紛中旅游者多為異地訴訟的特點(diǎn)，設(shè)置了特殊地域管轄制度。此外，草案還強(qiáng)化了旅游行政主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，加大了旅行社和導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)等旅游從業(yè)人員的法律責(zé)任。
五、草案審議
2012年8月27日，《中華人民共和國(guó)旅游法(草案)》首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，并向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)。一時(shí)間，旅游法受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，引起了強(qiáng)烈反響。草案內(nèi)容涉及旅游者、旅游規(guī)劃和促進(jìn)、旅游經(jīng)營(yíng)、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)管、權(quán)利救濟(jì)等內(nèi)容。旅游法采取綜合立法模式，突出保障旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，堅(jiān)持以人為本，安全第一。各方普遍認(rèn)為，旅游法的出臺(tái)將是中國(guó)旅游發(fā)展的里程碑，是所有旅游者的眾望所歸，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大勢(shì)所趨。
十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議2013年4月23日審議的旅游法草案將焦點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)景區(qū)門(mén)票，強(qiáng)調(diào)景區(qū)門(mén)票價(jià)格不能說(shuō)漲就漲，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范程序。
六、焦點(diǎn)問(wèn)題
【票價(jià)】 門(mén)票漲價(jià)要舉行聽(tīng)證
對(duì)比二審稿，2013年4月的三審稿明確提出，“景區(qū)提高門(mén)票價(jià)格應(yīng)當(dāng)提前六個(gè)月公布”；同時(shí)新增了控制景區(qū)門(mén)票等價(jià)格上漲的程序方面的規(guī)定，“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制門(mén)票和另行收費(fèi)項(xiàng)目的價(jià)格上漲，擬提高價(jià)格的，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，論證其必要性、合理性”。
【團(tuán)費(fèi)】 不得以不合理低價(jià)“攬客”
三審稿針對(duì)“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”規(guī)定，旅行社不得以不合理低價(jià)組織旅游，誘導(dǎo)、欺騙旅游者，并通過(guò)安排購(gòu)物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)利益。
【導(dǎo)游】 嚴(yán)重違法作業(yè)停業(yè)三年
全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員李飛表示，接待費(fèi)用、要求導(dǎo)游交費(fèi)“買(mǎi)團(tuán)”，也是產(chǎn)生“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的重要原因，據(jù)此，三審稿規(guī)定，旅行社應(yīng)當(dāng)全額向?qū)в沃Ц秾?dǎo)游服務(wù)費(fèi)用；旅行社不得要求導(dǎo)游墊付或者向?qū)в问杖∪魏钨M(fèi)用；組團(tuán)社應(yīng)當(dāng)向地接社支付不低于接待和服務(wù)成本的費(fèi)用。
【安全】 禁止景區(qū)超載接待游客
時(shí)間：2013-11-27 10:29:20 責(zé)任編輯：lijin
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