公告一方面表明政府反腐敗的決心和態(tài)度，另一方面也說(shuō)明國(guó)家審計(jì)署在反腐敗的道路上任重而道遠(yuǎn)。

　　記者了解到，自2003年發(fā)布第1份審計(jì)公告以來(lái)，審計(jì)署至今已發(fā)布了25份審計(jì)公告。從剛開(kāi)始每年6月份人們所期待的“審計(jì)清單”、“審計(jì)風(fēng)暴”直至現(xiàn)今日常的審計(jì)公告，人們對(duì)待審計(jì)工作的態(tài)度日趨理性。在2008年第1號(hào)審計(jì)公告中，我們不難看出政府審計(jì)由突出真實(shí)性、合法性向突出效益性的轉(zhuǎn)變。從內(nèi)容上看，往年的審計(jì)公告著重于披露審計(jì)機(jī)關(guān)查處的問(wèn)題和提出的建議，涉及到整改事項(xiàng)的較為籠統(tǒng)。

　　而這次公告全篇披露的是被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查結(jié)果的糾正情況，既有傳統(tǒng)的對(duì)被擠占挪用資金的追回或歸還，也有對(duì)違法犯罪案件的查處，更主要的是突出了制度建設(shè)和加強(qiáng)管理，抓住了違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的根源，突出了政府審計(jì)的建設(shè)性作用，為審計(jì)成果轉(zhuǎn)化為行政力和生產(chǎn)力提供了平臺(tái)，體現(xiàn)了審計(jì)工作在經(jīng)濟(jì)上和社會(huì)上的效益性。

　　審計(jì)公告不等于“審計(jì)風(fēng)暴”

　　自2003年審計(jì)署開(kāi)始逐漸披露中央部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果時(shí)，全國(guó)上下都記住了這個(gè)難忘的詞：“審計(jì)風(fēng)暴”。及至今日，審計(jì)依然繼續(xù)，風(fēng)暴卻已不再，它變得越來(lái)越溫和、越來(lái)越理性。眾所周知，我國(guó)審計(jì)實(shí)行的是行政模式，審計(jì)機(jī)關(guān)受同級(jí)人民政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，其本身行政執(zhí)法權(quán)有限，主要職責(zé)在于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也就是“打雷”。顯而易見(jiàn)，自身定位決定了審計(jì)機(jī)關(guān)只能“打雷”而無(wú)法“下雨”。

　　公眾之所以關(guān)注“審計(jì)風(fēng)暴”，是因?yàn)樗麄儧](méi)有想到會(huì)有那么多的財(cái)政資金被違規(guī)使用、納稅人的錢(qián)被蠶食、老百姓的血汗錢(qián)被浪費(fèi)。自看到第1號(hào)審計(jì)公告起，公眾心中就有了一個(gè)邏輯定位：審計(jì)公告中有沒(méi)有哪些部門(mén)、哪些單位、哪些人的問(wèn)題？違規(guī)違紀(jì)的金額是不是一年比一年多？違規(guī)違紀(jì)的部門(mén)還是不是去年的單位？于是，每年6月人們就盼望著一份“審計(jì)清單”，期待著一場(chǎng)“審計(jì)風(fēng)暴”。然而，審計(jì)公告并不能全部形成風(fēng)暴，公告只能把公眾應(yīng)該知道的告訴公眾，相對(duì)而言，風(fēng)暴是一時(shí)的，公告是長(zhǎng)期的。面對(duì)審計(jì)公告，有人慨嘆“審計(jì)難，處理更難”；有人譴責(zé)“屢犯屢審，屢審屢犯”；有人贊賞審計(jì)的大膽和透明；也有人嘆息審計(jì)的無(wú)力和無(wú)奈。但更多的公眾不僅是希望看到有哪些部門(mén)存在問(wèn)題，更渴望看到其負(fù)責(zé)人該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，以及怎樣避免發(fā)生類(lèi)似的問(wèn)題，怎樣才能從源頭上遏制違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，從這種意義上說(shuō)，“下雨”其實(shí)比“打雷”更重要。

　　從2008年第1號(hào)公告中不難看出，該公告逐項(xiàng)列出了被審計(jì)單位的整改措施，向社會(huì)公眾全面系統(tǒng)地提供了政府相關(guān)部門(mén)有關(guān)整改的真實(shí)可靠的信息，實(shí)現(xiàn)了審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，有利于促進(jìn)社會(huì)各界關(guān)注、參與和監(jiān)督國(guó)家財(cái)政收支活動(dòng)，也有利于推進(jìn)提高政府部門(mén)的公信力和執(zhí)行力。

　　《審計(jì)法》第三十六條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門(mén)通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果。但近年來(lái)，審計(jì)署逐年加大審計(jì)結(jié)果公告力度，把審計(jì)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督與輿論監(jiān)督緊密結(jié)合起來(lái)，加大審計(jì)結(jié)果公告的改革力度，使審計(jì)公告成為審計(jì)機(jī)關(guān)落實(shí)審計(jì)結(jié)果，加強(qiáng)審計(jì)整改工作的一個(gè)重要組成部分。相信不久的將來(lái)，看到日常的審計(jì)公告對(duì)老百姓而言就像是每天的“新聞聯(lián)播”而不再是定期不定期的“電視劇”集中播出，看到2008年1號(hào)這樣的審計(jì)公告對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)將是家常便飯而不再是“審計(jì)風(fēng)暴”。

　　正確看待國(guó)家審計(jì)體制

　　學(xué)術(shù)界傳統(tǒng)觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為：目前國(guó)際上主要有四種國(guó)家審計(jì)體制：議會(huì)型、司法型、獨(dú)立型和行政型。我國(guó)實(shí)行的是行政型審計(jì)體制。目前在世界上采用行政型體制的國(guó)家比較少，議會(huì)型最多。采用議會(huì)型、司法型和獨(dú)立型的國(guó)家占80%以上。

　　清華大學(xué)會(huì)計(jì)研究所教授郝振平認(rèn)為，現(xiàn)行審計(jì)行政體制的好處在于它建立比較迅速，很快就能開(kāi)展工作。而且審計(jì)所需的人力、物力資源都在國(guó)務(wù)院的掌控之內(nèi)，國(guó)務(wù)院能支持審計(jì)工作很快展開(kāi)。但他同時(shí)表示，這種體制在審計(jì)獨(dú)立性上存在明顯的弊端。他認(rèn)為，這是政府內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，而不是真正意義上的、獨(dú)立的外部審計(jì)。高級(jí)審計(jì)師、中國(guó)人民大學(xué)博士陳宋生認(rèn)為，現(xiàn)行審計(jì)體制決定了審計(jì)機(jī)關(guān)的地位是不可能超越它的審計(jì)對(duì)象的，它們本身是平級(jí)單位，這種平級(jí)使審計(jì)機(jī)關(guān)很難發(fā)揮它的作用，這不是靠提高審計(jì)人員的素質(zhì)就能解決的。

　　中國(guó)人民大學(xué)商學(xué)院教授宋常講：不能排除新體制探索的必要性，可以在理論上作大量的分析和論證，也可以在特定地區(qū)、特定行業(yè)進(jìn)行某些探索性的試點(diǎn)�！暗�目前要把現(xiàn)行體制推倒重來(lái)，恐怕不太合適，因?yàn)樗�不利于審�?jì)工作的正常開(kāi)展，也不利整個(gè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體制的正常運(yùn)行�！彼�說(shuō)，“從目前看，這種體制基本上符合我們國(guó)家的現(xiàn)行狀況，改變的可能性不大，因?yàn)楝F(xiàn)行體制運(yùn)行還可以，還是不錯(cuò)的�！�

　　審計(jì)署審計(jì)科研所副所長(zhǎng)、中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)崔振龍表示，現(xiàn)有審計(jì)體制有它的優(yōu)點(diǎn)。一方面，方便服務(wù)于政府中心工作。另一方面，對(duì)發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)作用也有積極意義。在政府領(lǐng)導(dǎo)下，審計(jì)提出的改進(jìn)建議更容易落實(shí)。崔振龍強(qiáng)調(diào)，決定誰(shuí)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)要考慮預(yù)算管理體制問(wèn)題。如果預(yù)算管理體制把審計(jì)作為一個(gè)必要環(huán)節(jié)，立法機(jī)構(gòu)又在預(yù)算管理中確確實(shí)實(shí)發(fā)揮作用，那么審計(jì)為立法機(jī)構(gòu)服務(wù)可能是比較好的。但問(wèn)題是目前的預(yù)算管理體制并不如此。他主張，立法機(jī)構(gòu)和政府在預(yù)算管理中誰(shuí)發(fā)揮的作用大誰(shuí)就應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)。對(duì)預(yù)算管理，現(xiàn)實(shí)中政府發(fā)揮的作用比人大更重要，那么審計(jì)應(yīng)該服務(wù)于政府，這是問(wèn)題的核心所在。

　　依照《憲法》及《審計(jì)法》等法律規(guī)定，審計(jì)部門(mén)審計(jì)監(jiān)督的主要是同級(jí)政府部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行。國(guó)家審計(jì)署主要審計(jì)監(jiān)督其他各部委單位，向國(guó)務(wù)院總理提出審計(jì)報(bào)告；地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督同級(jí)政府部門(mén)，向本級(jí)政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)提出審計(jì)報(bào)告。以目前的情況而論，這種體制的好處是，在行政強(qiáng)有力的情況下，如果得到國(guó)務(wù)院和本級(jí)政府的足夠重視和支持，審計(jì)部門(mén)的工作會(huì)比較有效地推進(jìn)，所謂的“審計(jì)風(fēng)暴”就能有力地說(shuō)明這一點(diǎn)。但是，它的局限同樣明顯：如果審計(jì)工作沒(méi)有得到中央政府或者地方政府的足夠支持，由于審計(jì)部門(mén)的級(jí)別和權(quán)限所限，審計(jì)的難度可想而知，效果也無(wú)法保證。

　　從全球范圍來(lái)看，主流的審計(jì)制度是審計(jì)隸屬于立法系統(tǒng)，完全獨(dú)立于政府，這是采用最多的制度設(shè)計(jì)。另有審計(jì)機(jī)關(guān)屬于司法系統(tǒng)的，即審計(jì)機(jī)關(guān)除具有審計(jì)職能外，還擁有一定的司法權(quán)限，它顯示了國(guó)家對(duì)法治的強(qiáng)化。鑒于我國(guó)的國(guó)情和建設(shè)法治社會(huì)的長(zhǎng)期性，短期之內(nèi)，強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)的職能，提高審計(jì)機(jī)關(guān)的地位，是保證審計(jì)工作有效開(kāi)展并取得積極效果的必需之舉；而從長(zhǎng)期來(lái)看，使審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政系統(tǒng)是更為有效的制度安排。只有這樣，才能使審計(jì)不再成為不該成為的“風(fēng)暴”。

　　整改情況不容樂(lè)觀(guān)

　　審計(jì)整改是被審計(jì)單位根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)依法審計(jì)所做出的處理決定及提出的建議，對(duì)其自身存在的違法違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行糾正和改進(jìn)的過(guò)程。近年來(lái)，審計(jì)部門(mén)重拳出擊，揭露了一系列大案、要案，查出了一些重大違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題。公眾在為審計(jì)敢于頂住壓力、依法嚴(yán)格履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)擊掌叫好的同時(shí)，也為一部分審計(jì)出來(lái)的案件最終“沒(méi)了下文”，為某些被審計(jì)單位“年年審年年犯”感到十分困惑甚至憤怒。

　　屢查屢犯，整改工作不到位的情況，主要由以下幾個(gè)方面的原因造成。一是整改工作的外部環(huán)境有待進(jìn)一步改善，一些地方的黨委、人大、政府對(duì)審計(jì)整改工作不夠重視，支持力度也不夠，審計(jì)機(jī)關(guān)往往獨(dú)木難支。二是少數(shù)被審計(jì)單位存在避重就輕、敷衍了事、故意拖延、蒙混過(guò)關(guān)等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，整改不徹底。三是做法不科學(xué)�，F(xiàn)在審計(jì)機(jī)關(guān)普遍采取的是“誰(shuí)審計(jì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，即由審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)組長(zhǎng)或主審人員負(fù)責(zé)跟蹤落實(shí)整改情況，并兼顧指導(dǎo)被審計(jì)單位整改和資料收集工作。這樣做的好處在于審計(jì)人員熟悉情況，工作可以保持連貫性。但由于審計(jì)任務(wù)繁重，審計(jì)人員既要進(jìn)行審計(jì)查處，又要監(jiān)督整改，實(shí)在是“分身乏術(shù)”。四是執(zhí)行有障礙。對(duì)于被審計(jì)單位拒絕或拖延整改的行為，現(xiàn)行法規(guī)缺乏明確的處理處罰依據(jù)。一些審計(jì)建議也不具有強(qiáng)制性，難以落實(shí)到位。

　　2007年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了審計(jì)整改工作專(zhuān)題會(huì)議，這充分說(shuō)明國(guó)家對(duì)這項(xiàng)工作的重視，為審計(jì)整改工作的深入開(kāi)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)補(bǔ)充完善現(xiàn)行法律法規(guī)，從宏觀(guān)層面上明確整改工作的責(zé)任和義務(wù)。這包括，整改工作的負(fù)責(zé)人、時(shí)間要求以及相應(yīng)的罰則，并明確審計(jì)機(jī)關(guān)在整改工作過(guò)程中的責(zé)任。在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部，要在審計(jì)業(yè)務(wù)程序上增加“監(jiān)督整改”為必經(jīng)環(huán)節(jié)之一，將其與審前調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)擺到同等重要的位置，并制訂相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，以便審計(jì)人員學(xué)習(xí)掌握。要建立被審計(jì)單位向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)向同級(jí)政府、政府向同級(jí)人大定期報(bào)告審計(jì)整改結(jié)果的制度，積極構(gòu)建審計(jì)整改工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立健全審計(jì)整改的跟蹤檢查制度、責(zé)任追究制度和結(jié)果公告制度。將整改列為部門(mén)和單位年度目標(biāo)考核的重點(diǎn)之一，從制度和機(jī)制層面促進(jìn)提高整改效率和效果，可以促使查出的問(wèn)題得到有效解決。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化和規(guī)范審計(jì)整改工作。要明確界定審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位、相關(guān)部門(mén)的工作職責(zé)，審計(jì)管轄之外的整改應(yīng)由外部各方面分工負(fù)責(zé)，形成促進(jìn)和監(jiān)督被審計(jì)單位全面整改的整體合力，提高審計(jì)整改結(jié)果的綜合利用效果。

　　面對(duì)審計(jì)整改工作不到位的現(xiàn)象，我們不能僅僅依賴(lài)于審計(jì)部門(mén)，需要人大、政協(xié)、紀(jì)檢、監(jiān)察等監(jiān)督機(jī)關(guān)和中央各部門(mén)攜起手來(lái)，所有的監(jiān)管部門(mén)都能夠行動(dòng)起來(lái)，共同打造一個(gè)良好的審計(jì)整改工作環(huán)境，追究相關(guān)責(zé)任者的責(zé)任，讓其無(wú)處藏身。

　　期待“風(fēng)暴”不再，公告依舊

　　審計(jì)公告制度主要是增強(qiáng)政府審計(jì)行為的公開(kāi)透明度，我國(guó)2002年開(kāi)始實(shí)施審計(jì)公告制度。在審計(jì)長(zhǎng)李金華看來(lái)，增強(qiáng)審計(jì)工作的透明度，促進(jìn)政府行為公開(kāi)化主要包括：如實(shí)全面地向政府報(bào)告審計(jì)結(jié)果；按照政府的要求向人大常委會(huì)報(bào)告審計(jì)工作情況；實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告制度，增強(qiáng)審計(jì)工作的透明度。

　　關(guān)于公開(kāi)審計(jì)報(bào)告，《審計(jì)法》第三十六條規(guī)定 “審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門(mén)通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果”。這里的用語(yǔ)是“可以向”，而不是“應(yīng)當(dāng)向”。換言之，向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果是審計(jì)部門(mén)有選擇的義務(wù)。據(jù)此，看看審計(jì)署早在2004年就作出的“力爭(zhēng)在2007年審計(jì)結(jié)果全部公告”的承諾，再看看歷年來(lái)審計(jì)報(bào)告的不留情面，審計(jì)署致力于建設(shè)透明政府、廣納社會(huì)監(jiān)督的決心無(wú)需懷疑。

　　通過(guò)幾年的審計(jì)公告，我們發(fā)現(xiàn)以“集中點(diǎn)名”較之于“日常點(diǎn)名”，我們更看重后者。當(dāng)前，審計(jì)結(jié)果公告制度已然建立，審計(jì)查出的重要案例主要都通過(guò)公告形式向社會(huì)公布，沒(méi)有必要像在建立審計(jì)結(jié)果公告制度之前那樣在審計(jì)工作報(bào)告中列舉許多具體事例。同時(shí)，限于篇幅，審計(jì)查出的所有重要案例也不可能一一列舉。一個(gè)正常的、健康的、理性的社會(huì)，所有的公共事務(wù)都應(yīng)該按照其自身的邏輯運(yùn)轉(zhuǎn)，運(yùn)動(dòng)式、風(fēng)暴式的運(yùn)作或許會(huì)有短期的成效，但以長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，需要制度化、常態(tài)化的運(yùn)作。可以想象，“審計(jì)風(fēng)暴”的威力僅僅在每年的6月下旬才“來(lái)也匆匆”，其對(duì)被點(diǎn)名單位的威懾力也常常是“去也匆匆”。除了上面兩個(gè)因素，日常點(diǎn)名更能發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的威力。因?yàn)槿粘｜c(diǎn)名，公眾和媒體可以有較多的精力關(guān)注和報(bào)道有關(guān)問(wèn)題，追蹤問(wèn)題的解決，從而讓審計(jì)效力持久發(fā)揮。溫家寶總理說(shuō)：政府要“對(duì)人民負(fù)責(zé)，接受人民監(jiān)督”。審計(jì)報(bào)告向社會(huì)公開(kāi)是接受人民監(jiān)督的一個(gè)重要指標(biāo)。人們稱(chēng)贊審計(jì)過(guò)去所做的工作，更對(duì)未來(lái)寄予厚望。只有把審計(jì)過(guò)的財(cái)政預(yù)算單位情況，較為詳細(xì)地公開(kāi)公布，才能發(fā)揮社會(huì)輿論、新聞媒體、人大等全方位的監(jiān)督作用，才能震懾違規(guī)違紀(jì)單位、發(fā)現(xiàn)犯罪線(xiàn)索。應(yīng)該把這種做法制度化和常態(tài)化，不點(diǎn)名不是制度化和常態(tài)化，更不是理性化。也不利于發(fā)揮全方位監(jiān)督財(cái)政資金使用情況的社會(huì)效果，更不利于監(jiān)督問(wèn)題的整改、糾正和處理，所以我們期待審計(jì)報(bào)告的日常點(diǎn)名。

　　黨的十七大報(bào)告也提出：“完善各類(lèi)公開(kāi)辦事制度，提高政府工作透明度和公信力。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財(cái)物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢(xún)、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。”隨著國(guó)家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變和政府宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力的增強(qiáng)，國(guó)家必將加大審計(jì)力度，通過(guò)審計(jì)促進(jìn)政府行為的實(shí)施產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。期待審計(jì)機(jī)關(guān)按照黨和國(guó)家的部署，加大審計(jì)力度，嚴(yán)懲違規(guī)違紀(jì)責(zé)任人，切實(shí)維護(hù)人民群眾的切身利益，向黨和人民交出合格的答卷。


（中國(guó)報(bào)道　　　苗興林 　　2008-3-10 ）

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