醞釀已久的地方債限額管理如今落了地。

　　日前，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》(下稱“《實(shí)施意見》”)，對(duì)地方債實(shí)行限額管理。這是對(duì)《預(yù)算法》的具體落實(shí)——《預(yù)算法》規(guī)定，省級(jí)政府可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)發(fā)行政府債券舉債，舉債規(guī)模由國務(wù)院報(bào)全國人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。

　　其實(shí)，國務(wù)院在2014年就發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，明確要對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)�？刂坪皖A(yù)算管理。2015年8月，第十二屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過《關(guān)于批準(zhǔn)〈國務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案〉的決議》，明確了對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。

　　地方債問題一直備受關(guān)注。尤其是在審計(jì)署分別于2010年、2012年、2013年對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行三次大規(guī)�！懊�底”后，地方債問題被推到了輿論的風(fēng)口浪尖。此后，相關(guān)部門密集出臺(tái)地方債管理的相關(guān)政策措施。

　　如今，對(duì)地方債實(shí)行限額管理是管理地方債的最基本機(jī)制，也是最核心的機(jī)制。實(shí)際上，各國對(duì)政府債務(wù)管理都實(shí)現(xiàn)限額管理，美國國會(huì)共和民主兩黨經(jīng)常討價(jià)還價(jià)的數(shù)字之一就是美國聯(lián)邦政府債務(wù)限額。有時(shí)，由于聯(lián)邦政府債務(wù)已接近限額，無法借入短期債務(wù)周轉(zhuǎn)資金，也只好讓白宮一些非核心部門關(guān)門大吉。

　　我國《預(yù)算法》賦予了省級(jí)政府依法適度舉債的權(quán)限，強(qiáng)調(diào)“適度”。判斷地方政府債務(wù)到底有沒有超過限額(度)，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確的計(jì)量。由于此前我國缺乏科學(xué)、完善的政府會(huì)計(jì)體系，尤其缺乏政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，所以，只能通過專項(xiàng)審計(jì)的方式來摸清楚地方政府債務(wù)規(guī)模情況。

　　因此，我國亟需加快建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，編制資產(chǎn)負(fù)債表，以便地方各級(jí)政府全面掌握資產(chǎn)負(fù)債信息，來動(dòng)態(tài)地跟蹤我國地方政府債務(wù)規(guī)模增減變動(dòng)情況及其結(jié)構(gòu)變化，合理確定地方債發(fā)行額度，從而防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　當(dāng)然，在對(duì)地方債實(shí)行限額管理的同時(shí)，我國正在引入市場化機(jī)制，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度將為建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　財(cái)政部在2014年發(fā)布《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，上海、浙江、江西、寧夏等10個(gè)省市試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。在此次嘗試之后，又于2015年發(fā)布了《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》，明確一般債券由各地按照市場化原則自發(fā)自還，遵循公開、公平、公正的原則，發(fā)行和償還主體為地方政府。也就是說，地方政府在財(cái)政部給定的額度內(nèi)再經(jīng)過地方人大常委會(huì)審批后自行發(fā)債，自行償還。

　　“市場化原則”主要強(qiáng)調(diào)要市場化發(fā)行地方政府債券，核心要求就是收益與風(fēng)險(xiǎn)匹配(配比)制度。比如一個(gè)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)低、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，投資者購買該地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)小，容許較低的債券利息。又如一個(gè)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，甚至有違約記錄，投資者購買該地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大，要求有風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)補(bǔ)償，利息高。

　　對(duì)地方政府債券進(jìn)行合理定價(jià)，有賴于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)政府債券進(jìn)行評(píng)級(jí)，而經(jīng)過注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告就成為影響評(píng)級(jí)的重要因素之一。

　　市場化發(fā)行機(jī)制以地方政府信用評(píng)級(jí)制度和注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度為基礎(chǔ)，而政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度又是這兩項(xiàng)制度的基礎(chǔ)。所以，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度是建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制的核心基礎(chǔ)。

　　在美國，地方債發(fā)行已經(jīng)比較成熟，自上世紀(jì)70年代以來，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)就將地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告的質(zhì)量作為影響地方債券評(píng)級(jí)的因素之一。

　　值得期待的是，我國正在加快政府會(huì)計(jì)改革。根據(jù)國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，我國將于2020年建立全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量等財(cái)務(wù)信息的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

　　而在去年年底，財(cái)政部發(fā)布《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，在政府會(huì)計(jì)核算中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，對(duì)資產(chǎn)、負(fù)債等會(huì)計(jì)要素的概念、信息質(zhì)量特征，都做出了重新界定，提出了新的要求。而且，在對(duì)政府負(fù)債進(jìn)行界定時(shí)，強(qiáng)調(diào)了“現(xiàn)時(shí)義務(wù)”，將政府因承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任而產(chǎn)生的預(yù)計(jì)負(fù)債也納入會(huì)計(jì)核算范圍。這樣，就可以保證政府資產(chǎn)、負(fù)債等信息得以如實(shí)記錄、完整反映，有利于全面反映政府財(cái)務(wù)狀況，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)政府的資產(chǎn)管理和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。