我國(guó)的預(yù)算工作機(jī)制的改革由來(lái)已久，早在1995年頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》中被視為先進(jìn)和高效方法的部門預(yù)算和零基預(yù)算就被提到重要位置，并從那時(shí)開(kāi)始得到推廣。在零基預(yù)算體制下，政府部門每年的經(jīng)費(fèi)都從零開(kāi)始計(jì)算，把政府一年所需要執(zhí)行的所有工作劃分為一個(gè)個(gè)的決策包，然后將其排序，政府資金就按照決策包的排序進(jìn)行劃分。那些在基數(shù)增長(zhǎng)法情況下頻頻出現(xiàn)的為保證基數(shù)而重復(fù)申報(bào)、虛報(bào)人數(shù)、多報(bào)項(xiàng)目圈占財(cái)政資金的問(wèn)題都將迎刃而解。

　　在《預(yù)算法》頒布13年后的今天，那些曾經(jīng)的問(wèn)題現(xiàn)在仍然在審計(jì)報(bào)告中作為痼疾屢被提出，我們當(dāng)初對(duì)那些“舶來(lái)”的先進(jìn)方法的全盤接受似乎沒(méi)有起到相應(yīng)的效果。美國(guó)預(yù)算專家勞斯在全面研究了美國(guó)各州的經(jīng)驗(yàn)后發(fā)現(xiàn)，零基預(yù)算法之所以不成功，問(wèn)題在于美國(guó)的大部分公共預(yù)算支出由于法律或政治原因?qū)儆诓豢煽匾蛩�，所以預(yù)算管理者就會(huì)將那些不可控因素置于決策包排序的最后，而將那些個(gè)人偏好的項(xiàng)目提前，這樣零基預(yù)算法的基礎(chǔ)就被破壞了。

　　在我國(guó)，零基預(yù)算遇到的問(wèn)題與美國(guó)不同：第一，我們的零基預(yù)算是割裂的，我國(guó)部門支出包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，現(xiàn)在僅僅有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)由零基預(yù)算來(lái)執(zhí)行。這樣人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理中自然還是會(huì)出現(xiàn)基數(shù)預(yù)算法所導(dǎo)致的那些問(wèn)題，更為重要的是在財(cái)政緊張的省市專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)常常會(huì)被人員、公用所擠占，這樣專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理也被基數(shù)化了。第二，預(yù)算控制數(shù)使零基預(yù)算成為變種的基數(shù)預(yù)算。財(cái)政部門在安排各部門預(yù)算時(shí)必然會(huì)設(shè)置一個(gè)限額，在這種情況下各部門將失去做預(yù)算的積極性，轉(zhuǎn)而關(guān)心每一年的預(yù)算控制數(shù)。第三，中央部門的轉(zhuǎn)移支付和強(qiáng)制支出對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)不確定的因素，而其中涉及到地方政府配套資金的保證，為了各種目的地方政府必須使得預(yù)算留有余地，在零基制度下預(yù)算作假成了唯一的選擇。第四，各種臨時(shí)的指令性的首長(zhǎng)指示使得預(yù)算的固定性成為難題。

　　從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)的預(yù)算管理制度科學(xué)化、高效化的改革似乎做了一場(chǎng)高價(jià)試驗(yàn)。其實(shí)那些在執(zhí)行中阻擾預(yù)算法制化、政府合規(guī)運(yùn)行的因素長(zhǎng)期存在，它們會(huì)在各種制度條件下發(fā)揮作用，寄希望于用更高級(jí)、更復(fù)雜的技術(shù)將這些問(wèn)題無(wú)痛的解決是一廂情愿的想法。我們?cè)诮?jīng)過(guò)了一系列的嘗試之后會(huì)發(fā)現(xiàn)曾經(jīng)困擾我們的問(wèn)題現(xiàn)在依然存在，也許應(yīng)當(dāng)在預(yù)算機(jī)制上做一些微妙而適度的調(diào)整。


（21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道　　 熊仁宇 　　2008-8-29 ）

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