效益審計(jì)與其它審計(jì)相結(jié)合，不僅僅是一種提法，更是一種審計(jì)理念的創(chuàng)新。

　　本文主要側(cè)重從五個(gè)方面探討經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與效益審計(jì)的結(jié)合。

　　一、效益審計(jì)是審計(jì)理念的創(chuàng)新效益審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是現(xiàn)代審計(jì)的核心內(nèi)容，也是審計(jì)事業(yè)自身發(fā)展的主要途徑。

　　效益審計(jì)是一種新的審計(jì)模式，但更主要的是一種新的審計(jì)理念，是貫穿審計(jì)過程始終的理念。

　　目前，開展的效益審計(jì)有兩種類型。一是獨(dú)立型，二是結(jié)合型。所謂獨(dú)立型是指以審查評(píng)價(jià)被審計(jì)單位（事項(xiàng)）的效益情況為主要目標(biāo)，單獨(dú)立項(xiàng)并單獨(dú)出具審計(jì)報(bào)告的效益審計(jì)項(xiàng)目；所謂結(jié)合型是指審計(jì)目標(biāo)兼顧真實(shí)合法與效益，與傳統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等審計(jì)項(xiàng)目結(jié)合的效益審計(jì)。即一拖N模式。在效益審計(jì)的起步階段，開展效益審計(jì)應(yīng)以結(jié)合型為主，特別是應(yīng)努力探索效益審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)（或其它審計(jì)）相結(jié)合的成熟模式，這也是審計(jì)界的共識(shí)。也就是說要牢固樹立效益審計(jì)的理念，以此在審計(jì)實(shí)踐中謀篇布局。今年在二期棚戶區(qū)改造的審計(jì)調(diào)查方案中，提出始終把效益審計(jì)的理念貫穿于審計(jì)工作之中，在揭示損失浪費(fèi)等問題的同時(shí)，在資金使用、項(xiàng)目管理、惠民政策等方面突出效益評(píng)價(jià)。

　　二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與效益審計(jì)相結(jié)合的現(xiàn)實(shí)性和可能性（一）公共受托責(zé)任決定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)必須引人效益審計(jì)受托責(zé)任關(guān)系是效益審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等產(chǎn)生和發(fā)展的理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象不僅涉及單位，而且涉及到一個(gè)單位、一個(gè)部門、一個(gè)區(qū)域的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)法定代表人，最終要評(píng)價(jià)這些領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對(duì)所在部門、單位財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益性，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)負(fù)有的經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況。而效益審計(jì)的目的正是從第三者的角度，向有關(guān)利害關(guān)系人提供受托責(zé)任履行情況的信息。隨著公共受托責(zé)任觀念的不斷增強(qiáng)，公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的要求不再停留在財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性和合法性審計(jì)上面，他們更關(guān)心的是財(cái)政收支的效果性。無論是政府部門還是企事業(yè)單位，只要存在公共財(cái)產(chǎn)的受托經(jīng)濟(jì)管理，受托人就必須對(duì)受托財(cái)產(chǎn)的安全和完整及其效益性承擔(dān)公共受托責(zé)任，而國家審計(jì)就應(yīng)該對(duì)公共受托責(zé)任即經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審計(jì)和評(píng)價(jià)，而脫離效益評(píng)價(jià)的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是狹義的，或者說是不完整的。

　�。ǘ�）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)客觀上具備引入效益審計(jì)的條件各級(jí)黨委、政府和廣大人民群眾都有這樣的要求，經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步深化也迫切需要。黨的十六大報(bào)告明確提出審計(jì)機(jī)關(guān)要發(fā)揮對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約作用，對(duì)資金的監(jiān)督作用，對(duì)懲治腐敗、加強(qiáng)廉政建設(shè)的作用。如，對(duì)任期內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，揭露政府領(lǐng)導(dǎo)因決策不科學(xué)、不民主、不合理造成的投資效益不高及損失浪費(fèi)等問題，監(jiān)督其決策行為。全面建設(shè)小康社會(huì)，其中一個(gè)重要目標(biāo)是建立社會(huì)主義的法制國家，包括建立健全對(duì)各級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)者業(yè)績責(zé)任的考查、考核機(jī)制，通過對(duì)其任期業(yè)績的深層次審計(jì)和評(píng)價(jià)，，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)者科學(xué)決策，依法行政，提高經(jīng)濟(jì)管理水平，加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的制約和監(jiān)督。效益審計(jì)可以在這方面發(fā)揮重要作用。

　　原審計(jì)長李金華提出真實(shí)合法性審計(jì)與效益審計(jì)“兩個(gè)并重”的審計(jì)工作方針，為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)引入效益審計(jì)提供了理論依據(jù)也是在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中開展效益審計(jì)的一項(xiàng)基本原則。

　�。ㄈ�）審計(jì)實(shí)踐表明經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)引入效益審計(jì)更具生命力經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在某種意義上是真實(shí)性、合法性審計(jì)與效益審計(jì)的綜合。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)總體包括三個(gè)方面的內(nèi)容，即領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的重大經(jīng)濟(jì)決策和重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況，所在單位財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性、有效性情況，個(gè)人廉潔自律的情況。也就是說，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)既包括對(duì)真實(shí)性、合法性的審查，又包括對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的評(píng)價(jià)。因此，它是真實(shí)性、合法性審計(jì)與效益審計(jì)的綜合。

　　對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，實(shí)際就是對(duì)政府行為的績效進(jìn)行審計(jì)。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用，必須在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中引入效益審計(jì)，圍繞貫徹落實(shí)中組部制定的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核指標(biāo)體系的相關(guān)內(nèi)容，來深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容，提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的效率和水平。

　　三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與效益審計(jì)結(jié)合的目標(biāo)定位對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的人格化，即通過其社會(huì)角色的履行，鑒證被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部的依法行政能力、科學(xué)決策能力、行政管理能力和廉潔自律能力。所以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與效益審計(jì)結(jié)合的目標(biāo)定位應(yīng)圍繞著四種能力。

　�。ㄒ唬�從執(zhí)行國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策、遵守國家財(cái)經(jīng)法規(guī)制度方面判定其效益性效益性無論表現(xiàn)為部門和單位的，還是某個(gè)地區(qū)或整個(gè)社會(huì)性的，它都必須符合國家的大政方針，必須遵守國家的法律法規(guī)，必須與國家在某個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)政策相吻合。只有在此大前提下，其效益性才是合法的，才會(huì)得到社會(huì)的尊重和認(rèn)可。因此，判定其經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的效益性，必須以此為標(biāo)準(zhǔn)和前提。具體到某個(gè)部門或單位，表現(xiàn)為該部門或單位的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包括各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策的貫徹、制訂和執(zhí)行，各項(xiàng)資金和財(cái)物的接納、調(diào)配、管理及使用，重大工程和項(xiàng)目的決策、組織、實(shí)施和運(yùn)作，以及所有涉及到與國有資產(chǎn)有關(guān)的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)行為，是否在遵守上述原則和前提的條件下貫徹了經(jīng)濟(jì)原則、效率原則，并取得了良好的效果。以此評(píng)價(jià)依法行政能力。

　�。ǘ�）從保持全面持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)方面評(píng)價(jià)其效益性我們的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，尤其是對(duì)縣（區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)以黨委政府重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策的制定和執(zhí)行為主線，側(cè)重于對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的制定，重大經(jīng)濟(jì)決策和效果以及宏觀經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的效率和效益。特別要關(guān)注涉及縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新農(nóng)村建設(shè)、社會(huì)保障、重點(diǎn)資金分配、投資項(xiàng)目建設(shè)、土地出讓、招商引資和國有企業(yè)改制改組過程中出臺(tái)的重大經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)性、效果性。以此來評(píng)價(jià)決策能力和駕馭經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力。

　�。ㄈ�）從推進(jìn)部門預(yù)算管理制度的實(shí)施，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上，評(píng)價(jià)其效益性如何能使部門預(yù)算編制的內(nèi)容不僅能全面反映本部門的年度財(cái)政需求，而且能全面反映本部門的全部收入狀況，這就需要一個(gè)科學(xué)合理的預(yù)算編制方法，并且需要一個(gè)保證該方法順利實(shí)施到位并能產(chǎn)生預(yù)期效果的督查機(jī)制。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的效益審計(jì)，可在這方面發(fā)揮重要作用。如通過領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)各年度財(cái)務(wù)收支結(jié)果的對(duì)比分析性審計(jì)，并綜合考慮各部門性質(zhì)、業(yè)務(wù)量和工作職能等因素，為財(cái)政部門規(guī)定人員經(jīng)費(fèi)和正常公用經(jīng)費(fèi)，以及確定定額標(biāo)準(zhǔn)提供真實(shí)、可靠的依據(jù)，考核行政管理成本，使預(yù)算編制更為科學(xué)、合理，并可杜絕部門、單位在預(yù)算編制方面的造假和不真實(shí)性。通過對(duì)公用經(jīng)費(fèi)支出中的建設(shè)性�？睢⑹聵I(yè)性專項(xiàng)支出進(jìn)行項(xiàng)目論證及可行性分析性審計(jì)，為確定項(xiàng)目支出的必要性，測(cè)定支出概算的合理性，考核項(xiàng)目支出的效益性提供依據(jù)。鑒證領(lǐng)導(dǎo)干部的行政管理能力。

　�。ㄋ模�從加強(qiáng)廉政建設(shè)，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部組織人事制度的改革上保證其效益性組織人事制度改革的核心是領(lǐng)導(dǎo)干部選撥任用的標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制。如何才能把那些德才兼?zhèn)�、敢于發(fā)展、善于創(chuàng)新的人選撥到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來，這就需要一個(gè)選人用人的判斷標(biāo)準(zhǔn)和良好機(jī)制，而領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的效益性審計(jì)，則為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)提供了重要的環(huán)節(jié)、措施、手段和保證。領(lǐng)導(dǎo)干部的德能勤績從經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的角度可概括為三個(gè)方面，一是廉政、二是勤政、三是善政。廉政體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)責(zé)任中的經(jīng)濟(jì)性；勤政反映了經(jīng)濟(jì)責(zé)任中的效率性；善政則表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任中的效果性；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的效益性審計(jì)，只有通過對(duì)這三方面的監(jiān)督和考核，并達(dá)到了有機(jī)的統(tǒng)一，效益性審計(jì)的目標(biāo)才能得到實(shí)現(xiàn)。

　　四、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)如何與效益審計(jì)結(jié)合（一）在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)理念定位上注重效益審計(jì)概念經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的深化和發(fā)展離不開效益審計(jì)。主要將真實(shí)合法性審計(jì)與效益審計(jì)二者有機(jī)結(jié)合起來同步進(jìn)行，既要審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行國家重要經(jīng)濟(jì)政策法規(guī)的真實(shí)合法性，同時(shí)要其任職期間的經(jīng)濟(jì)決策和宏觀經(jīng)濟(jì)管理情況的效果進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，使對(duì)其履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)評(píng)價(jià)更加客觀全面。

　�。ǘ�）在審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容的選擇確定上突出效益效果方面為此，必須把握這樣幾個(gè)原則：一是宏觀經(jīng)濟(jì)效益與微觀經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。國家的利益與局部的利益在根本上是一致的，但在特定情況下，國家利益與地區(qū)或部門的利益還存在不一致的地方，如有的地方受局部利益驅(qū)使，亂收費(fèi)、亂罰款、違規(guī)退庫、挖擠省、市級(jí)財(cái)政資金等�？冃гu(píng)價(jià)作為協(xié)調(diào)微觀效益與宏觀效益的一種重要手段，必須為加強(qiáng)和改善國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控服務(wù)，使一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)效益最大限度地與宏觀經(jīng)濟(jì)效益保持一致。二是長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)效益和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。正確處理長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)效益與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，必須堅(jiān)持當(dāng)前經(jīng)濟(jì)效益服從于長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)效益的原則，一個(gè)地區(qū)不能只顧眼前利益，殺雞取卵，竭澤而漁。不僅要考慮發(fā)展投資少、見效快的產(chǎn)業(yè)，而且要考慮投資大、效益長的公共基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)的開發(fā)與建設(shè)，如交通、通信、能源、水利的發(fā)展。三是經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一。在提高經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，必須綜合考慮社會(huì)效益和生態(tài)效益，即社會(huì)責(zé)任�？h（區(qū)）長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容要逐步向社會(huì)責(zé)任拓展，監(jiān)督評(píng)價(jià)其履行社會(huì)責(zé)任的情況。社會(huì)責(zé)任是指一個(gè)地方政府對(duì)解決社會(huì)問題所承擔(dān)的責(zé)任，包括解決失業(yè)問題及提供就業(yè)機(jī)會(huì)的責(zé)任、保護(hù)生態(tài)環(huán)境與治理污染的責(zé)任，提高職工待遇及技術(shù)文化素質(zhì)的責(zé)任，減輕社會(huì)總負(fù)擔(dān)的責(zé)任，為公共慈善事業(yè)提供捐助的責(zé)任等。在亞審組織第三次研討會(huì)上，全國人大常委會(huì)副委員長成思危在題為《審計(jì)機(jī)關(guān)在加強(qiáng)和改進(jìn)政府責(zé)任中的作用》的主題發(fā)言中指出：“政府責(zé)任包括政府活動(dòng)的過程責(zé)任與結(jié)果責(zé)任、財(cái)務(wù)責(zé)任和績效責(zé)任。是一個(gè)國家民主、法治和善治的重要標(biāo)志之一。加強(qiáng)和改善政治責(zé)任有助于促進(jìn)民主政治、增強(qiáng)法治和改善政府治理。審計(jì)機(jī)關(guān)在加強(qiáng)和改進(jìn)政府責(zé)任中扮演重要角色。應(yīng)發(fā)揮其特有作用�！睂徲�(jì)要當(dāng)好政府責(zé)任的問責(zé)人，我們肩上的責(zé)任重大，我認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與效益審計(jì)的結(jié)合是健全審計(jì)問責(zé)機(jī)制，提高和改進(jìn)政府責(zé)任能力的平臺(tái)。

　�。ㄈ�）在審計(jì)方式方法的運(yùn)用改進(jìn)上與效益審計(jì)進(jìn)行對(duì)接一是在審計(jì)方法上做到“五個(gè)結(jié)合”：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與決算審計(jì)相結(jié)合；財(cái)務(wù)收支審計(jì)與效益審計(jì)相結(jié)合；專項(xiàng)資金審計(jì)與審計(jì)調(diào)查相結(jié)合；微觀審計(jì)與宏觀分析相結(jié)合；統(tǒng)一組織與分項(xiàng)實(shí)施相結(jié)合。二是在審計(jì)方式上引入全新模式。整合優(yōu)化審計(jì)資源，聘請(qǐng)吸收工程技術(shù)等方面的專家，負(fù)責(zé)對(duì)專門事項(xiàng)實(shí)施效益評(píng)價(jià)。

　�。ㄋ模┰趯徲�(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的探索創(chuàng)新上向效益審計(jì)靠攏采用定量分析與定性分析相結(jié)合的方法，按領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重點(diǎn)內(nèi)容，結(jié)合其社會(huì)角色定位，采用能夠體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)責(zé)任特點(diǎn)，具有宏觀性、綜合性和效益性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，進(jìn)行多角度、高視點(diǎn)、全方位的分析測(cè)評(píng)，使評(píng)價(jià)結(jié)果做到客觀、全面、準(zhǔn)確，具有說服力。

　　五、在實(shí)踐中探索效益審計(jì)的方式方法理論研究的滯后和整體上的實(shí)踐不足，是我國效益審計(jì)的基本現(xiàn)狀。我國的基本國情決定了中國的效益審計(jì)不能照搬其他國家現(xiàn)成的模式。

　　原李金華審計(jì)長曾在全國審計(jì)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出：在現(xiàn)階段要走出中國特色的效益審計(jì)路子。當(dāng)前的效益審計(jì)，在審計(jì)方式上，要以專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查為主；在審計(jì)內(nèi)容上，要以揭示查處損失浪費(fèi)為主；在審計(jì)目標(biāo)上、要以促進(jìn)提高資金使用效益、推動(dòng)相關(guān)部門單位深化改革和提高管理水平為主。同時(shí)，堅(jiān)持把效益審計(jì)與財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)合起來，與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)合起來，與落實(shí)宏觀調(diào)控措施、推動(dòng)深化改革、完善法規(guī)結(jié)合起來。在審計(jì)和審計(jì)調(diào)查中，要通過揭示管理和效益方面存在的突出問題，從政策、法規(guī)的層面加強(qiáng)分析研究，有針對(duì)性地提出審計(jì)意見和建議。

　　這是根據(jù)我國的客觀實(shí)際情況，對(duì)我國效益審計(jì)的發(fā)展做出的現(xiàn)實(shí)選擇。

　　西方國家績效審計(jì)的發(fā)展歷程和基本形態(tài)雖然各有不同，但總體上都是建立在兩大基礎(chǔ)之上的：一是真實(shí)、合法性審計(jì)的歷史任務(wù)基本完成，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)日益規(guī)范，違法違規(guī)行為不斷減少，會(huì)計(jì)信息實(shí)現(xiàn)了基本真實(shí)、合法；二是有一套較為完整科學(xué)的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為審計(jì)依據(jù)。但目前我國效益審計(jì)的探索和實(shí)踐還不具備西方績效審計(jì)發(fā)展的前提條件和外部環(huán)境，我們不可能等到真實(shí)、合法性問題徹底解決后再開展效益審計(jì)，也不可能等到建立起一套完整的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以后再開展效益審計(jì)�，F(xiàn)實(shí)情況決定了我們只能從實(shí)際出發(fā)，探索有中國特色的效益審計(jì)模式，推動(dòng)我市的審計(jì)工作從財(cái)務(wù)收支走向更大格局。（作者：撫順市審計(jì)局副局長）


（中國審計(jì)學(xué)會(huì)　　　2008-7-4）

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